Il mancato rispetto dei tempi procedimentali

Tra i maggiori ostacoli all’attività di impresa, sintomo di una pubblica amministrazione mal funzionante, sicuramente vi rientrano l’incertezza e la lunghezza dei tempi dei procedimenti amministrativi.

La necessità di comparare per conciliare interessi contrapposti paga un prezzo in termini di tempi lunghi, sia istruttori che decisionali, e di incertezza degli esiti procedimentali, elementi che appaiono sempre più insostenibili a fronte della progressiva valorizzazione di una condotta amministrativa improntata ai canoni dell’efficienza e dell’economicità (elevati al rango di principi generali dell’attività amministrativa dall’art.1, co. 1, l. 241/1990), che impongono una profonda rimeditazione delle relazioni fra elementi essenziali quali autorità-autoamministrazione, sviluppo economico-domanda sociale, libertà-equità213.

L’articolo 2 della l. n. 241/1990 incorpora il principio della certezza dell’agire amministrativo214_{; tale principio corrisponde all’idea generale}

secondo la quale lo sviluppo di un’economia capitalista, fondata sul calcolo razionale, ha necessità di rendere per così dire «calcolabile» anche il potere amministrativo, in modo tale che l’imprenditore possa basare le proprie scelte di investimento in un quadro di certezze215. È facile intuire che, nel momento

in cui un imprenditore ha necessità di ottenere dei titoli autorizzativi, imprescindibili per la realizzazione di una determinata opera o per l’esercizio della sua attività, l’elemento del tempo diventa l’attore principale.

L’art. 2 della l. 241/1990, inoltre, completa la nozione di doverosità amministrativa con le previsioni sui termini procedimentali; infatti, compito

213 _{M. Brocca, Interessi ambientali e decisioni amministrative. Profili critici e nuove dinamiche, cit.,}

p. 119.

214 _{Articolo 2 l. 241/1990 – Conclusione del procedimento: «Ove il procedimento consegua}

obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo».

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della pubblica amministrazione non è semplicemente quello di dare avvio al procedimento, ma è anche quello di concluderlo entro un arco di tempo determinato. L’amministrazione quindi non ha un obbligo esclusivamente al «se» provvedere, ma anche in relazione al «quando» emanare il provvedimento conclusivo del procedimento. La rilevanza del termine entro cui il procedimento deve concludersi acquista valore nel momento in cui dal suo inutile decorsosi forma il c.d. silenzio inadempimento216.

La conferma del fatto che l’eccessiva durata dei tempi dell’istruttoria e delle decisioni amministrative possano essere considerati quali veri e propri costi a carico di cittadini e imprese, e che quindi debbano essere contrastati con idonei correttivi, si trova nel fatto che tutte le riforme amministrative si sono mosse in tale direzione. Non risulta, infatti, essere casuale che l’ultima riforma intervenuta, la c.d. riforma Madia (l. 7 agosto 2015, n. 124) apra il suo programma di modernizzazione delle PP.AA. con un capo interamente dedicato alle «semplificazioni amministrative»217_.

La riforma in commento per contrastare l’inerzia, i ritardi e le inefficienze delle pubbliche amministrazioni al suo art. 4, rubricato «norme per la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi», prevede un significativo impulso all’esercizio dei poteri sostitutivi in caso di inerzia dell’amministrazione. La norma prevede l’emanazione di un regolamento (il riferimento è al d.P.R. 12 settembre 2016, n. 194) recante norme di accelerazione dei procedimenti amministrativi relativi a rilevanti insediamenti produttivi, opere di interesse generale o all’avvio di attività imprenditoriali affiancate da penetranti poteri sostitutivi218_{. Tali poteri}

sostitutivi non trovano applicazione generalizzata, ma anzi si attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei

216 _{A. Police, Il dovere di concludere il procedimento e il silenzio inadempimento, in M.A. Sandulli}

(a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Giuffrè, 2017, p. 286 ss.

217 _{M. Brocca, Interessi ambientali e decisioni amministrative. Profili critici e nuove dinamiche, cit.,}

p. 125.

218 _{A. Police, Il dovere di concludere il procedimento e il silenzio inadempimento, in M.A. Sandulli}

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Ministri, il compito di individuare gli interventi soggetti a tale disciplina219_.

Per i procedimenti così individuati la legge prevede poi termini di conclusione ridotti in misura non superiore al cinquanta per cento rispetto a quelli applicabili ex art. 2 l. 241/1990220_{. Per quanto attiene alle modalità di}

esercizio del potere sostitutivo si prevede che il Presidente del Consiglio possa delegare l’esercizio del potere ad un soggetto dotato di comprovata competenza ed esperienza in relazione all’attività oggetto di sostituzione; i poteri sostitutivi sono esercitati previa diffida dell’organo competente, al quale in caso di inerzia è comunicato l’avvenuto esercizio del potere sostitutivo221_.

Qualsiasi tipo di ritardo ingiustificato della procedura amministrativa comporta perdite per le imprese, sia in termini di costi oggettivamente sostenuti, sia in termini di mancato guadagno222.

Il recente studio di Aspen Institute Italia ha individuato le principali conseguenze negative che derivano dall’incertezza dei tempi dell’amministrazione. In accordo con quanto emerso dallo studio, tempi incerti e lunghi costituiscono il più grave ostacolo agli investimenti delle imprese; l’Italia diventa così incapace di attrarre capitali stranieri223.

Tra i procedimenti amministrativi che non si concludono nei termini previsti sicuramente vi rientrano i procedimenti a valenza ambientale. A conferma di quanto detto, si possono esaminare i risultati della consultazione promossa nell’aprile 2014, dal Dipartimento della Funzione Pubblica, sulle

219 _{L’individuazione dei procedimenti soggetti al potere sostitutivo è oggetto dell’articolo 2 del}

d.P.R. 194/2016.

220 _{Art. 3 d.P.R. 194/2016.} 221 _{Art. 4 d.P.R. 194/2016.}

222 _{Tali perdite sono difficilmente quantificabili, dato che esse «consistono nei ritardi di attuazione}

dei programmi aziendali; negli investimenti non fatti perché l’attesa sarebbe stata troppo lunga; nel non sapere, sino all’ultimo momento, se un certo iter burocratico giungerà a buon fine; nel disincentivo all’imprenditorialità costituito dal non poter essere mai certi, anche a posteriori di “avere tutte le carte a posto”, nel rischio che una successiva ispezione azzeri il valore di anni di lavoro». Cfr. S. Cassese, G. Galli (a cura di), L’Italia da semplificare. I. Le istituzioni, il Mulino, 1998 p. 20.

223 _{Aspen Institute Italia, I maggiori vincoli amministrativi all’attività di impresa, pp. 14 ss. Lo}

studio è reperibile al seguente link: http://www.aspeninstitute.it/attivita/E-book/I-maggiori-vincoli- amministrativi-alle-attivita-dimpresa

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«100 procedure più complicate da semplificare»; dalla lettura del rapporto è emerso che le procedure più complicate risultano essere quelle in materia edilizia, specialmente nelle zone soggette a vincoli paesaggistici, naturalistici, ecc., in ragione della necessità di acquisire i pareri di una pluralità di differenti uffici rendendo così impossibile prevedere la durata del procedimento224_.

Anche il rapporto di Assolombarda che nell’illustrare un quadro di aggiornamento dei costi della burocrazia a carico delle piccole e medie imprese lombarde225 _{mette in luce che le procedure ambientali, di AIA e AUA}

si confermano tra le procedure più gravose in termini di tempi di espletamento. Tali procedure sono caratterizzate da tempi di attesa per il rilascio dei permessi e delle autorizzazioni che variano da un minimo di un mese ad un massimo di 5 anni, a seconda della procedura e della tipologia d’impresa. Il rilascio o il rinnovo di un’AIA richiede fino a 5 anni, mentre il rilascio di un’AUA può richiedere fino a venti mesi226_.

L’AUA, riunendo al suo interno vari titoli abilitativi, risponde ad una politica di semplificazione procedimentale in quanto l’impresa anziché attivarsi per ottenere il rilascio di una molteplicità di autorizzazioni dovrà richiederne solamente una. Ma tale beneficio salvifico, che si concretizza tanto in termini economici che di competitività imprenditoriale per le singole imprese, perseguito dal processo di semplificazione applicato all’AUA, è totalmente vano se le tempistiche non vengono rispettate227.

224 _{Ufficio per la semplificazione amministrativa, Dipartimento della Funzione pubblica,}

Semplificazione: cosa chiedono cittadini e imprese, aprile 2014. Lo studio e i risultati sono

consultabili al seguente link: http://www.funzionepubblica.gov.it/TestoPDF.aspx?d=33326

225 _{Il rapporto di Assolombarda è consultabile al seguente link: http://www.assolombarda.it/centro-}

studi/quanto-costa-la-burocrazia-l2019osservatorio-sulla-semplificazione-di-assolombarda- confindustria-milano-e-monza-brianza-rapporto-completo-edizione-2017

226 _{Si tenga presente che l’AUA, ex articolo 4 Decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo}

2013 n.9, deve essere rilasciata entro 90 giorni dalla presentazione dell’istanza. mentre, ex art. 29quatere D.Lgs. 152/2006, il procedimento di AIA dovrà chiudersi entro 150 giorni dalla presentazione dell’istanza, estendibile di ulteriori 30 giorni qualora sia richiesta un’integrazione documentale.

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In particolare, in tema di applicazione di AIA, si registra un costante mancato rispetto delle tempistiche previste dalla legge, sia per quanto riguarda le nuove autorizzazioni, sia per quanto concerne i rinnovi delle stesse. Esempio lampante di quanto appena detto è quanto accaduto a partire dal 2007: molte imprese che avevano ottenuto l’AIA in quell’anno e che successivamente avevano presentato domanda di rinnovo alla scadenza prevista, nel 2012, non hanno ancora ad oggi ricevuto nemmeno la comunicazione di avvio del procedimento. Esse si sono trovate così a dover operare in una condizione di totale incertezza. In un contesto di questo tipo è sembrata paradossale la vicenda, risalente al luglio 2015, legata al possibile blocco delle attività imprenditoriali che non avevano ricevuto l’AIA.

Il d.lgs. 46/2014 stabiliva, infatti, che, nell’attesa del perfezionamento dei procedimenti istruttori relativi all’AIA non conclusi entro il 7 luglio 2015, non fosse possibile proseguire le attività imprenditoriale sulla base delle precedenti autorizzazioni. Tale problematica è stata risolta tramite decretazione d’urgenza, con l’emanazione del d.l. 4 luglio 2015, n. 92, che attraverso le modifiche introdotte al d.lgs. 46/2014, ha stabilito che le imprese potevano proseguire le loro attività sulla base delle precedenti autorizzazioni nelle more die procedimenti per il rilascio delle AIA. Tale vicenda non ha cagionato alcun danno per le imprese, ma è un esempio significativo di come le aziende siano spesso in balia di situazioni poco chiare, improvvise e improvvisate, che nell’arco di pochi giorni possono pregiudicare la continuità produttiva degli impianti228_.

228 _{Aspen Institute Italia, I maggiori vincoli amministrativi alle attività di impresa: dai casi specifici}

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3.1.2. Il mancato coordinamento: l’istituto della conferenza di servizi e