La valutazione di impatto ambientale

La valutazione di impatto ambientale – d’ora in poi, VIA – è un procedimento a valenza ambientale il cui scopo è quello di valutare le eventuali conseguenze dannose sull’ambiente che possono derivare dalla realizzazione di determinati progetti pubblici o privati. Lo strumento della VIA, infatti, è capace, attraverso un’attenta e ponderata analisi, di individuare detti effetti al fine di giudicarne la compatibilità con l’ambiente e fornire le soluzioni migliori che garantiscano così il rispetto del principio dello sviluppo sostenibile154_{. In tal modo si consente la realizzazione delle sole}

opere il cui impatto è “accettabile” e, insieme, il meno pregiudizievole possibile, considerate anche le misure di mitigazione e prevenzione dei rischi previste nel progetto o indicate dalla stessa autorità competente per la VIA155_.

Il provvedimento di VIA non solo conclude il procedimento, ma si sostituisce e ricomprende al suo interno tutte le autorizzazioni, le intese, le concessioni, le licenze, i pareri, i nulla osta e gli assensi comunque denominati in materia ambientale156. Tale strumento rientra quindi all’interno

di quegli interventi finalizzati ad accorpare funzioni tra loro strettamente connesse e in particolare volti a concentrare in un unico atto amministrativo le verifiche di compatibilità e di rispetto degli standard ambientali, prima affidate a singoli distinti provvedimenti157_.

Il procedimento di VIA è di origine comunitaria ed è stato introdotto dalla direttiva n. 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985158. Viene poi

introdotto nel nostro ordinamento con la l. n. 349/1986, con la quale si è dato attuazione alla sopracitata direttiva, e, ad oggi, è disciplinata nella parte II del

154 _{Per un’analisi approfondita della VIA si veda: G. Rossi (a cura di), Diritto dell’ambiente,}

Giappichelli, 2015, pp. 81 ss.; A. Police, La valutazione di impatto ambientale, in Dell’Anno P., Picozza E. (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente, Vol II, Disciplina ambientali di settore, cit., pp. 527 ss.

155 _{S.A. Frego Luppi, Giusto procedimento e amministrazione ambientale, cit., p. 56.} 156 _{Art. 5, co. 1, lett. o), d.lgs. 152/2006.}

157 _{S.A. Frego Luppi, Giusto procedimento e amministrazione ambientale, cit., p. 55.}

158 _{La direttiva è poi stata modificata dalle direttive 97/11/CE, 2003/35/CE, 2009/31/UE,}

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d.lgs. n. 152/2006, come in ultimo modificato dal d.lgs. 16 giugno 2017, n. 104159. La novità principale introdotta dal d.lgs. 104/2017 è senz’altro la

rivisitazione complessiva dei tempi per la conclusione dei procedimenti, abbinata alla puntuale scansione di tutte le fasi procedimentali e alla qualificazione di tutti i termini in questione quali «perentori», con conseguente responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile dei dirigenti nonché la sostituzione amministrativa in caso di inadempienza.

Nel procedimento di VIA concorrono una molteplicità di soggetti con ruoli diversi. Primo tra tutti il committente o proponente, ossia il soggetto, pubblico o privato, che intende realizzare un progetto. Ulteriore soggetto coinvolto è l’autorità competente che rappresenta il soggetto designato per assolvere i compiti derivanti dalla procedura di valutazione. In sede statale, l’autorità competente è il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e il provvedimento finale è espresso di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali. In sede regionale, invece, l’autorità competente è la pubblica amministrazione che ha compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale ed è individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome. Ultimo soggetto coinvolto è la Commissione tecnica che fornisce supporto tecnico-scientifico all’autorità competente160_.

Oggetto della VIA, come già anticipato, è l’individuazione e la successiva valutazione degli impatti ambientali, da intendersi quali effetti significativi, diretti e indiretti, di un piano o di un progetto su popolazione e

159 _{Il decreto legislative 104/2017, di attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo}

e del Consiglio, ha apportato importanti modifiche alla disciplina di VIA al fine di efficientare le procedure, di innalzare i livelli di tutela ambientale, di contribuire a sbloccare il potenziale derivante dagli investimenti in opere, infrastrutture e impianti per rilanciare la crescita sostenibile attraverso la correzione delle criticità riscontrate da amministrazioni e imprese. La sopracitata direttiva appartiene a quel filone di smart regulation che reca tra i suoi obiettivi l’innalzamento della tutela ambientale e, al contempo, l’eliminazione delle criticità legate alla farraginosità del procedimento in favore di imprese e pubblica amministrazione.

160 _{La Commissione tecnica è disciplinata all’art. 8 del d.lgs. 152/2006. Ivi si prevede che questa}

non possa essere composta da più di 40 commissari, inclusi il Presidente e il Segretario ed è posta alle dipendenze funzionali del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

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salute umana, biodiversità, territorio, suolo, acqua, aria e clima, beni materiali patrimonio culturale e paesaggio161. Inoltre, nella nozione di impatti

ambientali rientrano anche gli effetti che possono derivare da gravi incidenti o calamità naturali. Considerando la notevole eterogeneità delle tipologie progettuali sottoposte a VIA il d.lgs. 104/2017 è intervenuto riconoscendo la possibilità per il soggetto proponente di consultare l’autorità competente per riuscire a stabilire il livello adeguato per consentire la compiuta valutazione degli impatti ambientali. Tale fase, c.d. «fase di scoping» è una fase interlocutoria, sebbene formale, in esito alla quale: il proponente ha certezze sul livello della progettazione da sviluppare più adeguato ai fini della procedura di VIA è l’autorità competente ha certezze di disporre di un progetto di qualità adeguata a consentire la compiuta valutazione degli impatti ambientali162.

L’oggetto della VIA risulta così avere un ambito di applicazione molto ampio, che viene però a restringersi in quanto sono previsti progetti per i quali il ricorso alla VIA è obbligatorio e progetti per cui è necessario operare una preventiva verifica di assoggettabilità, la c.d. fase di screening, finalizzata a stabilire se il progetto debba essere sottoposto o meno alla valutazione163.

La fase di screening è una fase preliminare al procedimento vero e proprio nella quale si valuta se un determinato progetto possa avere un impatto significativo sull’ambiente tale da essere sottoposto a VIA164. Il

161 _{Art. 5, co. 1, lett. c), d.lgs. 152/2006 come modificato dall’art. 2 d.lgs. 104/2017.}

Una delle principali novità introdotte dal d.lgs. 104/2017 è infatti quella di verificare la ricaduta sugli impatti ambientali e non sull’impatto ambientale del progetto tenendo così conto di una molteplicità di fattori contemporaneamente. L’aspetto più interessante risulta essere l’inserimento, tra i fattori ambientali, della salute umana, infatti laddove previsto dalla normativa nel provvedimento di VIA deve essere compresa anche la Valutazione dell’Impatto Sanitario – VIS (il nostro ordinamento infatti aveva da sempre sposato una visione che teneva distinti salute e ambiente).

162 _{Art. 20 d.lgs. 152/2006 come modificato dall’art. 23, co. 1 e 2, d.lgs. 104/2017.}

163 _{Le opere che sono sottoposte obbligatoriamente a VIA sono elencate negli allegati II, e III del}

d.lgs. 152/2006, mentre i progetti che devono essere sottoposti a verifica di assoggettabilità sono elencanti all’allegato II-bis e IV alla seconda parte del d.lgs. 152/2006.

164 _{La fase di screening è disciplinata all’art. 19 del d.lgs. 152/2006 – modalità di svolgimento del}

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proponente è chiamato a trasmettere, in via telematica, lo studio preliminare ambientale che rappresenta una sorta di schema del progetto165. Tale studio

viene pubblicato tempestivamente sul sito web dell’autorità competente, la pubblicazione, infatti, è funzionale a garantire l’informazione ambientale e la partecipazione. Entro e non oltre 45 giorni dalla pubblicazione, chiunque può prendere visione dello studio e, eventualmente, presentare le proprie osservazioni all’autorità competente. È infatti l’autorità competente, dopo un’attenta valutazione di tutti gli elementi emersi, ad avere la facoltà di decidere se il progetto debba essere sottoposto o meno a VIA.

Il procedimento di VIA prende avvio con la presentazione della domanda da parte del committente o proponente l’opera. Tale domanda deve essere accompagnata dal progetto dell’opera, dallo studio di impatto ambientale (documento funzionale a evidenziare i potenziali effetti sui fattori ambientali)166, dalla sintesi non tecnica (predisposta al fine di consentire

un’agevole comprensione da parte del pubblico), dai possibili impatti interregionali o transfrontalieri del progetto167, dalla copia dell’avvenuto

pagamento delle imposte previste per l’espletamento della procedura, dai

165 _{È con il d.lgs. 104/207 che si prevede l'eliminazione per il proponente dell'obbligo, nella verifica}

di assoggettabilità a VIA, di presentare gli elaborati progettuali: per la fase dello screening sarà, infatti, sufficiente uno studio preliminare ambientale, in accordo con quanto previsto dalla normativa europea.

Lo studio preliminare ambientale, ex. art. 5, co.1, lett. g-bis), è definito come il documento che deve essere presentato per l’avvio del procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA, contente le informazioni sulle caratteristiche del progetto e sui suoi probabili effetti significativi sull’ambiente e deve essere redatto in conformità alle indicazioni contenute nell’allegato VII alla parte seconda del d.lgs. 152/2006.

166 _{Lo studio di impatto ambientale – SIA – è un documento a contenuto tipizzato, ex. Art. 22 d.lgs.}

152/2006, che contiene tutte le informazioni di dettaglio adeguate per permettere di valutare, attraverso il confronto dell’ambiente ante operam e lo stato dell’ambiente successivo alla realizzazione dell’opera, la compatibilità ambientale di un progetto. Il contenuto del SIA è interamente e dettagliamente disciplinato all’allegato VII del d.lgs. 152/2006. Cfr. A. Police, La

valutazione di impatto ambientale, in Dell’Anno P., Picozza E. (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Discipline ambientali di settore, cit., p. 540

167 _{Qualora progetti di interventi e di opere sottoposti a procedura di VIA di competenza regionale}

risultino localizzati anche sul territorio di regioni confinanti, si prevede che il processo di valutazione sia effettuato d’intesa con le autorità competenti interessate. L’ipotesi di impatto interregionale di un progetto viene disciplinata dal d.lgs. 152/2006 agli artt. 30 e 31. Qualora il progetto sottoposto a VIA possa avere degli effetti significativi anche su un altro Stato, ex. Artt. 32 e 32bis d.lgs. 152/2006, si prevedono forme di notifica di tutta una serie di informazioni riguardanti le possibili conseguenze dannose derivanti dalla realizzazione del progetto.

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risultati, se del caso, della procedura di dibattito pubblico ovvero degli esiti della valutazione di impatto sanitario168. Tutta la documentazione sopracitata

è oggetto di pubblicazione sul sito web, alle forme di pubblicità fa seguito la fase istruttoria che riconosce la possibilità ai soggetti interessati di prendere visione degli atti e partecipare al procedimento.

Infatti, dalla data di pubblicazione inizia a decorrere il termine di 60 giorni per la presentazione delle osservazioni da parte del pubblico e dei pareri da parte delle altre pubbliche amministrazioni; osservazioni e pareri che saranno oggetto di pubblicazione sul sito web della pubblica amministrazione competente. Il TUA, inoltre, come detto, prevede che l’autorità competente possa ricorrere ad un’inchiesta pubblica, con oneri a carico del proponente, nel rispetto di un termine massimo di 90 giorni. L’inchiesta si conclude con una relazione sui lavori svolti ed un giudizio sui risultati emersi, predisposti dall’autorità competente169.

Il provvedimento di VIA, espresso e motivato, deve essere adottato entro 60 giorni dalla conclusione della fase di consultazione dell’autorità competente. In caso di inerzia, se il provvedimento è di competenza statale, su istanza del committente o dei Ministri interessati l’adozione compete al Consiglio dei Ministri, che è chiamato ad esprimersi entro i successivi 30 giorni.

Il provvedimento finale di VIA può acconsentire alla realizzazione dell’opera, subordinandola però al rispetto di determinate condizioni, o negare la realizzazione del progetto in quanto ritenuto inadeguato; elemento

168 _{L’articolo 9 della legge 28 dicembre 2015, n. 221, il c.d. collegato ambientale, ha introdotto}

un’importante novità ovvero ha previsto che, durante lo svolgimento del procedimento di VIA, venga effettuata una valutazione di impatto sanitario – VIS- su iniziativa del proponente. La legge distingue tra casi in cui l’espletamento di VIS è obbligatorio e casi in cui la VIS viene invece effettuata su base volontaria. Obiettivo della VIS è quello di valutare gli impatti diretti e indiretti nel lungo periodo di una proposta sulla salute. La VIS rappresenta quindi uno strumento preventivo, in quanto non si concentra sul danno già avvenuto, ma sugli impatti che probabilmente posso verificarsi sulla salute dalla realizzazione di un determinato progetto. Risulta quindi di notevole importanza l’inserimento, ad opera del d.lgs. 104/2017, tra gli impatti ambientali oggetto di VIA dell’elemento «salute umana», in quanto costituisce un diretto collegamento con quanto già previsto nel collegato ambientale del 2015.

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fondamentale del provvedimento è costituito dalle motivazioni e dalle considerazioni di fatto e di diritto sulle quali si fonda la decisione dell’autorità competente. Il provvedimento è oggetto di pubblicazione sul sito web ed ha una validità limitata pari a 5 anni, termine entro cui l’opera deve essere realizzata.

Come sopra accennato, il provvedimento di VIA può contenere un quadro prescrittivo più o meno complesso che subordina la realizzazione dell’opera al rispetto di determinate condizioni. L’osservanza di dette prescrizioni è un obbligo a cui deve sottostare il soggetto titolare del provvedimento.

La verifica dell’ottemperanza al quadro prescrittivo spetta all’autorità competente al rilascio del provvedimento che in questa fase c.d. di monitoraggio può avvalersi anche di ISPRA, quale agenzia tecnica di supporto e delle reti ARPA, ma anche dell’Istituto Superiore di Sanità, qualora il provvedimento di VIA contenga anche la VIS170_{. L’esito della fase}

di monitoraggio è oggetto di pubblicazione sul sito web. Nel caso in cui la verifica dia esito negativo, l’autorità competente diffida il proponente ad adempiere entro un congruo termine. Decorso inutilmente il suddetto termine, scatta l’esercizio del potere sanzionatorio171.

Con la novella introdotta ad opera del d.lgs. 104/2017 viene prevista, per i progetti assoggettati a VIA statale, la facoltà per il soggetto proponente di richiedere il rilascio di un provvedimento unico ambientale, che coordina e sostituisce tutti i titoli abilitativi o autorizzativi comunque riconducibili ai

170 _{Art. 28 d.lgs. 152/2006 come modificato dal d.lgs. 10472017. La novellata disciplina sulla fase}

di monitoraggio prevede che l’autorità competente ad adottare il provvedimento di VIA nell’espletamento dei suoi compiti di controllo possa avvalersi anche di soggetti terzi. In ogni caso, in capo all’autorità competente sono previsti poteri sostitutivi, qualora detti soggetti non concludano l’attività di verifica entro 30 giorni dal ricevimento della documentazione necessaria a verificare il rispetto delle condizioni. Cfr. A. Bressan, Riflessioni sulla nuova VIA, reperibile presso:

https://www.tuttoambiente.it/commenti-premium/riflessioni-nuova-via/

171 _{Il potere sanzionatorio, ex. art. 29 d.lgs. 152/2006, si sostanzia, in base alla gravità delle}

osservazioni: in una diffida, assegnando un termine entro cui adempiere; in una diffida e conseguente sospensione dell’attività per un periodo di tempo determinato; alla revoca del provvedimento di VIA.

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fattori ambientali utile per la realizzazione del progetto172. A tale fine il

proponente presenta un’istanza ed entro quindici giorni dalla presentazione di quest’ultima l’autorità competente comunica alle altre amministrazioni ed enti potenzialmente interessati l’avvenuta pubblicazione della documentazione sul proprio sito web. Una volta verificata l’adeguatezza e la completezza della documentazione, quest’ultima è oggetto di pubblicazione; tale pubblicazione è finalizzata a consentire al pubblico interessato di presentare osservazioni concernenti la valutazione di impatto ambientale. Entro dieci giorni dalla scadenza del termine per la consultazione l’autorità competente convoca indice una conferenza dei servizi che si svolge in modalità sincrona, a cui partecipano il proponente e tutte le amministrazioni competenti o comunque potenzialmente interessate173_{. Il termine di}

conclusione dei lavori è di duecentodieci giorni, la determinazione motivata di conclusione della conferenza, che costituisce il provvedimento unico in materia ambientale, reca l’indicazione espressa del provvedimento di VIA ed elenca, altresì, i titoli abilitativi compresi nel provvedimento unico.

Il d.lgs. 104/2017 ha introdotto, oltre al provvedimento unico di competenza statale, uno speculare provvedimento unico di competenza regionale che viene disciplinato all’articolo 27bis del TUA.