Dinamiche intersoggettive nella giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo
III. 4.3 – Competenze statali e materie trasversal
Da una semplice lettura dell’art. 117 c. 2 Cost. riformato, disciplinante la potestà normativa esclusiva dello Stato, ci si avvede che esso non contiene un elenco chiuso di materie omogenee, tale per cui possa agilmente individuarsi la ratio della permanenza in capo allo Stato della potestà di cui si tratta.
In un primo gruppo di materie pare, infatti, evidenziarsi quale
trait d’union il fatto di potersi tutte far derivare dai poteri sovrani
dello Stato e dalla sua soggettività internazionale: in questo gruppo vanno le materie di cui alle lettere a), b), c), d), e), h), i) e q).
Un secondo raggruppamento può essere operato considerando le materie ricollegantesi alla organizzazione centrale dello Stato e alle dinamiche democratiche ad essa collegate, cioè quelle materie di cui alle lettere f) e g).
La materia di cui alla lettera p) fa invece riferimento ad un’altra logica: qui si vuole che le elezioni e gli organi di governo degli enti locali siano disciplinati dalla legge statale al fine di non creare ingiustificabili differenze a fronte della medesima legittimazione democratica degli organi197.
Rimangono altri due gruppi di materie: l’uno composto dalle materie comprese nelle lettere l) ed r), che sono state dette costitutive dell’ordinamento giuridico, e l’ultimo da quelle incluse nelle lettere m),
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n), o) ed s) dette di garanzia del sistema socio-economico- ambientale198.
È da rilevare che molte delle competenze legislative esclusive dello Stato si svolgono sull’ordinamento complessivo con ben altra ampiezza e qualità rispetto alle materie regionali.
È stato efficacemente sostenuto che la Corte, per individuare il nucleo di competenza residuale delle Regioni, adopera la «“tecnica del carciofo”, ossia attraverso la progressive eliminazione delle “foglie” su cui si appuntano interessi ascrivibili allo Stato»199.
Allo Stato è infatti attribuito un potere legislativo che spazia nei settori civilistico, penalistico, giurisdizionale e amministrativo; molto più circoscritto il potere legislativo regionale desumibile dall’art. 117 c. 4 Cost., che investe sicuramente l’ambito amministrativo e residui degli altri settori.
Le funzioni legislative statali possiedono la forza di penetrare nei terreni di competenza regionale; l’idea, dunque, di una separazione per campi materiali non è prospettabile. In tal senso, la Corte costituzionale nella sentenza n. 336 del 2005 ha più volte incluso tra virgolette la parola “materia”, a significare che il termine non era di utilizzo proprio, ma vi si ricorreva soltanto per “comodità”.
In tal senso, in dottrina prima200 ed in giurisprudenza poi201, si è parlato di “ materie non materie”, a significare che l’elencazione non
198 L’assetto sistematico dell’analisi riportata è di BARTOLE, R. BIN, G. FALCON, R.
TOSI, op. cit, pagg. 139-146.
199 Così R. BIN, I criteri di individuazione delle materie, in Le Regioni, 5.2006, 895.
200 A. D’ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in
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contiene “materie” in senso stretto, ma un insieme di compiti202, valori trasversali203, materie-funzioni204.
In particolar modo, quanto alla fondamentale previsione della lett. m)205, che rimette allo Stato la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, nella sent. n. 282/2002 la Corte Costituzionale ha chiaramente stabilito che la determinazione dei livelli essenziali non si configura come una materia in senso stretto, alla stregua di quelle inserite negli elenchi o interpretabili in via residuale per la potestà legislativa esclusiva delle Regioni, quanto come «una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle e condizionarle».
La determinazione dei livelli essenziali e la tutela dell’ambiente206, della salute, della concorrenza207, la tutela e sicurezza del lavoro, sono «definite secondo un criterio finalistico nel senso che si configurano
201 Sent. C. cost. n. 228 del 2004. 202 Sent. C. cost. n. 366 del 2005. 203 Sent. C. cost. n. 536 del 2002 204 Sent. C. cost. n. 272 del 2004
205 Sul tema si vedano: M. LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito
dell’art. 117 comma 2, lett. m, della Costituzione), in Pol. dir., 32.2002, 845 ss.; C. PINELLI, I livelli essenziali delle presiazioni concernenti i diritti civile e sociali (art. 117, co. 2, lett. m, Cost.), in Dir. pubbl., 8.2002, 881 ss.; R. TOSI, Cittadini, Stato e Regioni di fronte ai livelli esenziali delle prestazioni ... », in www.forumcostituzionale.it
206 ex plurimis v. Sentt. C. cost. nn. 407/2002, 536/2002, 96/2003, 222/2003, 307/2003,
259/2004, 62/2005, 108/2005, 135/2005, 336/2005, 32/2006, 133/2006, 182/2006
207 ex plurimis v. Sentt. C. cost. nn. 14//2004, 272/2004, 345/2004, 134/2005, 175/2005,
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come settori di attività individuati non per l’oggetto ma per il fine da perseguire o il valore da proteggere»208.
Nelle materie rientranti all’art. 117 c. 2 lett. m) è riconosciuta alla potestà legislativa e regolamentare esclusiva dello Stato che è chiamato a legiferare, almeno in via teorica, senza poter subire alcuna invadenza regionale, sia sulla normativa di principio che su quella di dettaglio. L’ambito di intervento dello Stato nel delineare gli aspetti qualitativi e quantitativi potrebbe spingersi fino a determinare le modalità organizzative idonee ad espletare il compito, delegando alle Regioni l’attuazione della normativa statale primaria e regolamentare. Alla potestà legislativa regionale potrebbe invece essere riconosciuto un ambito di competenza ristretto alle prestazioni superiori a quel livello definito quale essenziale dalla normativa nazionale; in base a questa ipotesi la legge statale determinerebbe degli standard da garantire su tutto il territorio in modo uniforme, mentre, con legge regionale, potrebbero essere istituiti ulteriori servizi, qualitativamente e quantitativamente, superiori a quelli standard209.
Dunque, tenendo conto che le materie trasversali ora attribuite alla competenza “esclusiva” dello Stato, non hanno una consistenza precisa e perfettamente classificabile, esse sembrerebbero tendere a una messa in pratica che poggi sulla struttura degli interessi sottostanti, in un processo che può essere guidato solo avendo ben presente il criterio di sussidiarietà, i suoi presupposti e le sue implicazioni.
208 In questo senso A. ANZON, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul
nuovo Titolo V della Costituzione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
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L’interesse unitario, nel nuovo modello di ripartizione territoriale del potere, si realizza essenzialmente in sede concertativa, ossia mediante il coordinamento tra enti con competenze reciprocamente intrecciate, anche se non del tutto pariordinate.
Così, nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, da garantirsi sull’intero territorio nazionale, le possibilità d’intervento statale sembrerebbero - sulla carta - praticamente incontrastabili; tuttavia, già si è visto come, in tale materia, non sia escluso l’operare convinto della leale cooperazione, nonché il permanere di competenze legislative regionali210.
Insomma, è ora la Costituzione a indicare i profili e i filoni entro i quali possono emergere quelle «esigenze unitarie insuscettibili di frazionamento e di localizzazione territoriale» (sent. C. Cost. n 18/1997), ovvero per le quali si manifesta l’esigenza della «cura di un interesse non frazionabile Regione per Regione» (sent. C. Cost. n. 422/2002), che, in quanto tale, risulta essenzialmente di competenza statale, «quale espressione di tale interesse» (sent. C. Cost. n. 422/2002). La Corte costituzionale lo afferma chiaramente in un passaggio della sent. n. 282/2002: «la risposta al quesito, se la legge impugnata rispetti i limiti della competenza regionale, ovvero ecceda dai medesimi, deve oggi muovere», dopo la riforma del Titolo V, «non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al contrario, dalla indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza statale». E tale affermazione, collocata all’inizio di una sentenza che
210 P. VERONESI, I principi in materia di raccordo Stato-Regioni dopo la riforma del Titolo
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inaugura la giurisprudenza sui limiti alla legislazione regionale nel nuovo confuso assetto costituzionale, acquista un valore programmatico che non può essere sottovalutato o trattato come un semplice obiter dictum211.