I limiti della leale collaborazione: la “negoziazione” delle competenze
IV. 4 – Il principio di leale collaborazione nelle pronunce dei giudici amministrat
Il principio di leale collaborazione costituisce anche il presupposto di numerose pronunce dei giudici amministrativi: assume importanze tanto nei rapporti fra cittadino e Pubblica Amministrazione, quanto nei rapporti fra amministrazioni272.
In tale ultimo ambito, il principio di leale collaborazione viene invocato tutte le volte in cui un atto possa coinvolgere interessi relativi non solo all’amministrazione competente all’emanazione dell’atto, ma anche ad altre amministrazioni che, in qualche modo, abbiano interessi concorrenti.
È stato affermato dal Consiglio di Stato che «quando si abbia a che fare con competenze necessariamente ed inestricabilmente connesse, il principio di leale collaborazione [...l richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione»273.
D’altro canto, la giurisprudenza amministrativa non consente che, in virtù di un malinteso principio di collaborazione venga aggravato il procedimento amministrativo e che, dunque, all’amministrazione procedente siano imposte procedure con mero fine dilatorio (ex
plurimis: TAR Sicilia, Palermo, I Sez., n. 1061/2006; TAR Sicilia
Catania, I sez., n. 1974/2003; Consiglio di Stato, IV sez. n. 8296/2004 e VI sez. n. 4273/2006).
272 Si veda l’interessante ricostruzione operata da G. TACCOGNA, Il principio di leale
collaborazione nella recente giurisprudenza amministrativa, in Foro Amministrativo – Consiglio di Stato, 2008, 1313 ss.
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La giurisprudenza amministrativa riserva una particolare incidenza del principio di collaborazione nelle attività di vigilanza274 e controllo e nell’esercizio dei poteri sostitutivi.
È, ad esempio, il caso dell’interpretazione fornita dal giudice amministrativo circa l’art. 136 del TUELL, che dispone: «Qualora gli enti locali, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell’incarico». In una materia regolata sula base della citata disposizione, il TAR Abruzzo ha stabilito che la Regione non può sostituirsi all’ente locale senza previa diffida dello stesso a provvedere entro congruo termine ad adottare l’atto in questione (TAR Abruzzo, n. 667/2005).
Allo stesso modo, in materia di vigilanza sulle Autorità portuali, da parte del Ministero dei Trasporti, è stato stabilito che essa debba conformarsi ai principi di sussidiarietà e leale collaborazione (TAR Puglia, Bari, I sez., n. 1803/2009)
Anche nella materia della gestione del territorio, è stato affermato che, tanto in fase di programmazione, quanto in quella di attuazione delle scelte, l’agire amministrativo debba essere ispirato al principio di codecisione tra enti equiordinati, i quali devono informare la loro
274 Una pronuncia in materia di poteri di vigilanza è rappresentata dalla sentenza del TAR Lazio, sez. III, n. 5816/2004, in cui l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici ha sottoposto un «avviso» (una sorta di parere spontaneo), in relazione ad una gara per l’affidamento di una progettazione di lavori da parte di un’Università, invitando il responsabile del procedimento a valutarlo. L’atto in questione è stato ritenuto non lesivo dell’autonomia dell’Ateneo e che la trasmissione dello stesso agli organi di controllo interno, per l’esercizio dei rispettivi poteri, corrispondesse all’adempimento di un obbligo di leale collaborazione dell’Autorità per i lavori pubblici con l’Università stessa.
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attività alla leale collaborazione e alla reciproca informazione, senza più un rapporto di rigida gerarchia.
In tal senso, è stato, ad esempio, riconosciuta una incisiva competenza della Provincia: il livello di pianificazione provinciale appare, infatti, il più idoneo per coordinare e ordinare la disciplina delle aree intercomunali, interessate a interventi che vanno necessariamente al di là del piano locale, per le implicanze che possono comportare di vario ordine (traffico, uso del territorio, viabilità, marketing urbano). La scelta pianificatoria provinciale orienta poi quella urbanistica comunale, pur rispettandone i contenuti specifici. Ed è in tal modo che la Provincia svolge il ruolo di ente intermedio di coprogrammazione e di copianificazione275.
Il principio di codecisione/cogestione è stato applicato in diversi settori, quale forma di amministrazione dell’interesse pubblico: si pensi alla materia dei vincoli paesaggistici, in cui lo Stato è chiamato ad esercitare non un potere di controllo sull’attività di rilascio del nulla osta, bensì un potere di amministrazione attiva “ad estrema difesa del vincolo”, in applicazione al principio di leale collaborazione tra soggetti pubblici.
In tal senso, è stato rilevato che la collaborazione fra Enti Locali, Regione e Ministero deve essere «effettiva e non meramente formale» (TAR Sardegna, Cagliari, II sez., n. 128/2008), sussistendo, l’obbligo, in capo all’Amministrazione regionale procedente, di esaminare con la necessaria ponderazione, sotto il profilo istruttorio e tecnico, i rilievi specifici evidenziati dagli enti locali (TAR Sardegna, Cagliari, II sez., n. 2241/2007). È stato, infatti, deciso dal Consiglio di Stato che l’atto con cui viene imposto un vincolo paesaggistico (art. 136 e ss. d.lg. 22
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gennaio 2004 n. 42 e s.m.i.) è illegittimo se lo Stato o la Regione non abbiano svolto adeguate consultazioni delle Autonomie locali coinvolte e congrue considerazioni degli aspetti programmatori del territorio già definitivamente adottati secondo quanto previsto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio e, in generale, in base ai principi di leale collaborazione e cooperazione conseguenti alla riforma del Titolo V Cost. (Consiglio di Stato, IV sez., n. 3895/2008). Quanto sopra, nell’ambito del Diritto amministrativo, comporta che nella motivazione del provvedimento assunto dall’amministrazione procedente, vi sia traccia del procedimento collaborativo attraverso cui s’è pervenuto all’adozione dell’atto e della ponderazione dei vari interessi in gioco, a pena di invalidità del provvedimento stesso perché affetto da eccesso di potere (Consiglio di Stato, VI Sez., 1362 e 4473/2007; TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, 1570 e 1730/2007276).
In alcuni casi, gli organi di giustizia amministrativa hanno adottato un’accezione “forte” della collaborazione. È, ad esempio, il caso inerente alla perimetrazione del Parco Nazionale del Pollino, nel quale il Consiglio di Stato, valutato che la questione coinvolgeva varie competenze, sia dello Stato che delle Regioni, ha ritenuto che, nel caso di specie, il principio di leale collaborazione richiedesse l’avvio di procedimenti nei quali ogni istanza rilevante costituzionalmente potesse trovare la propria rappresentazione277.
276 Nella citata sentenza si fa onere alla Soprintendenza ai BB.CC.AA., in sede di annullamento dell’autorizzazione paesistica, ad acquisire dall’Amministrazione regionale o comunale tutti gli accertamenti e risultanze istruttorie poste in essere da quest’ultima Amministrazione e citati nel provvedimento autorizzatorio.
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