Anatomia dei rapporti intersoggettivi ante riforma del Titolo
II. 3 – Età Repubblicana precedente alla istituzione delle Regioni a Statuto ordinario (1948-1970)
I Padri costituenti e i primi interpreti del testo costituzionale bene avevano presenti i disagi derivanti da un’amministrazione accentrata, sicché, in quello che è stato definito lo “stadio infantile del consolidamento delle sfere di competenze garantite”87, il rapporto fra Stato e Regioni era descritto come imperniato su un modello di rigida separazione.
Si riteneva, infatti, che una precisa separazione degli ambiti competenziali potesse evitare usurpazioni centralistiche. Tuttavia, tale disegno si sarebbe ben presto rilevato utopistico, a fronte della complessità dei pubblici bisogni cui sarebbe stato necessario dare risposta.
Come, infatti, si è già avuto modo di ricordare, dall’esame letterale del disposto dell’art. 5 della Costituzione88, si palesa la volontà del legislatore di contemperare due istanze: il riconoscimento di sfere costituzionalmente garantite agli enti e l’individuazione di interessi unitari facenti capo allo Stato quale ente esponenziale della collettività nazionale89.
Tuttavia, il seppur limitato ruolo delle entità substatali riconosciuto dalla Costituzione tardò ad essere effettivo, tanto per il richiamato rinvio dell’attuazione dell’ordinamento regionale, quanto per l’approvazione di leggi dal forte sapore centralista. Si fa, in
87 G. SILVESTRI, La modifica del Banco di Sicilia davanti alla Corte: un caso di
cooperazione “bilancia” fra Stato e Regione, in Le Regioni, 1988, pp. 1410 ss.
88 Art. 5 della Costituzione: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le
autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principî ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».
89 C. ESPOSITO, Autonomie locali e decentramento amministrativo nell’art. 5 della
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particolare, riferimento alla c.d. legge Scelba (n. 62/1953), la quale introduceva un sistema dei controlli incompatibile col nuovo quadro costituzionale90 e che, poi, venne abrogata, in parte, con legge 23 dicembre 1970 n. 1084, nonché dall’art. 10 della l. cost. n 3/2001.
In questo quadro generale e nell’assenza di raccordi intersoggettivi previsti dalla Costituzione, il ruolo di definire lo statuto delle competenze degli enti territoriali fu assunto dalla Corte costituzionale. Avremo modo di vedere come il Giudice delle leggi abbia giocato e continui a giocare un ruolo di primissimo rilievo nel mitigare progressivamente le conseguenze della lettura formalistica della separazione fra Stato e Regioni.
Le prime pronunce in tal senso si hanno con riferimento a giudizi di legittimità costituzionale intentati dalle Regioni a Statuto speciale nei confronti di leggi statali e viceversa. Infatti, in mancanza di attuazione dell’ordinamento regionale, le sole Regioni a Statuto speciale furono operanti sino agli anni Settanta91.
Con la sentenza n. 23 del 1957, la Corte Costituzionale rileva che, in mancanza di norme di attuazione, la competenza della Regione (nel caso di specie trattavasi della Regione Sardegna) «deve essere rigorosamente limitata alla materia della pesca, escludendosi ogni esorbitanza in materie connesse di competenza statale, che anche per motivi di politica o di tecnica legislativa potrebbero richiedere una disciplina unitaria».
90 L. ARCIDIACONO, Organizzazione pluralistica e strumenti di collegamento, cit., 21 ss. e
nota 43.
91 Le Regioni speciali negli anni 1946 – 1948, eccetto la Regione Friuli Venezia-Giulia,
istituita nel 1963.
v. sul tema: A. GRATTERI, La faticosa emersione del principio di leale collaborazione , in
La riforma del titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale. Atti del
seminario di Pavia svoltosi il 6-7 giugno 2003 a cura di Bettinelli E. e Rigano F., Torino, Giappichelli, 2004.
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Detta pronuncia non va oltre la segnalazione di una discrasia fra una costruzione giuridica e un’opportunità fattuale, si riconosce l’opportunità politico-tecnica di un’azione unitaria dello Stato e della Regione, ma se ne esclude l’ammissibilità in difetto di fonti specificamente legittimate.
Per la prima volta, nella sentenza n. 49 del 1958, la Corte evoca espressamente la «collaborazione» fra lo Stato e la Regione sottolineando che tale rapporto «è del tutto normale nel sistema delle nostre autonomie, sia che si tratti d’attività legislativa, sia che si tratti d’attività amministrativa». A ben vedere, si trattava di una embrionale enunciazione, tanto del modello cooperativo di rapporto fra Stato e Regioni quanto del principio di leale collaborazione. Le esigenze di collaborazione inducono infatti la Corte a ritenere che determinate attività amministrative (nel caso di specie si tratta di concessioni di pesca in acque del demanio marittimo) non possono essere esercitate «senza il consenso dell’Amministrazione statale competente» e motiva: «poiché le norme statutarie hanno ripartito le funzioni fra lo Stato e la Regione sarda in modo che gli usi delle acque marittime sono riservati alla disciplina dello Stato – che è l’unico titolare del demanio marittimo – mentre gli interessi della pesca sono affidati alla competenza esclusiva della Regione, è ovvia l’esigenza d’una stretta collaborazione fra lo Stato e la Regione sarda, che regola l’attività della pesca».
L’importante decisione in esame, pur non delineando con chiarezza il principio di collaborazione, ne indica una via: «può sembrare più prudente che in questi casi d’attività mista la Regione prenda l’iniziativa di un’adeguata disciplina legislativa statale (art. 121
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Cost.), piuttosto che correre il rischio di legiferare invano, fuori dal campo della propria competenza».
Ferma la portata pionieristica della sent. n. 49/58, non si può non convenire con chi ne denuncia l’impostazione forzatamente aproblematica: i canoni dell’ovvietà e della normalità non possono albergare nella fucina di un nuovo principio92, che peraltro, come vedremo, non era all’epoca condiviso da buona parte della dottrina, né il rimedio prospettato (l’iniziativa regionale di legge statale ex art. 121 c. 2 Cost.) è di utilizzo routinario e di risultato certo (non è detto che l’iniziativa si concluda con una legge, o con una legge dai contenuti idonei al soddisfacimento dell’istanza collaborativa).
Nello stesso anno la Corte costituzionale, con la sentenza n. 82, risolve un conflitto d’attribuzioni fra Stato e Regione siciliana, in materia di concessioni per l’impianto di raffinerie di petrolio, ammettendo la partecipazione degli organi dell’amministrazione centrale alla disciplina di una materia assegnata alla Regione in via esclusiva, ma interferente con gli interessi generali dello Stato. In questi casi, ammette la Corte, si manifestano necessari «accordi fra Stato e Regione, ad integrazione dei poteri di quest’ultima».
Il Mortati, commentando la sopracitata decisione93, manifesta perplessità circa la conciliabilità delle due esigenze della competenza regionale e dell’interesse dello Stato, giungendo ad escludere, «in mancanza di apposite disposizioni, la potestà della Regione di determinare in via di fatto e di volta in volta le modalità del
92 A. COSTANZO, Modelli, principi e loro genesi nelle argomentazioni interpretative. Il caso
della collaborazione fra Stato e Regioni, in Giur. cost., 1990, 2468.
93 C. MORTATI, Nota alla sent. n. 82 del 1958 della Corte Costituzionale, in Giurisprudenza
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procedimento di formazione dei propri atti necessitanti del concorso statale».
Sempre in ordine alla tematica attinente i rapporti fra competenze statali e regionali, degna di nota è la sentenza n. 4 del 1964, con la quale la Corte Costituzionale si pronuncia in merito alla costituzionalità della legge 4 febbraio 1963, n. 129, intitolata: “Piano regolatore generale degli acquedotti e delega al Governo ad emanare le relative norme di attuazione”. La questione che si pone all’attenzione del giudice delle leggi è «se lo Stato sia, oppure non, competente a emanare leggi che abbiano per loro contenuto la formulazione di programmi e piani, riguardanti l’intero territorio statale, comprese in questo le Regioni a statuto speciale, e relativi all’intera economia del Paese o a questo o a quel settore di essa». La Corte sostiene che «posta in questi termini, la questione non può non essere risolta se non positivamente, nel senso, cioè, che é lo Stato ad avere una competenza siffatta; e non può non averla, perché soltanto ad esso spetta la tutela degli interessi generali. Detto diversamente, l’efficacia della legge statale non si arresta, in questi casi, ai confini della Regione sia a statuto ordinario, sia a statuto speciale. La Corte ha già affermato questo principio nella sentenza n. 12 del 196394 proprio con riferimento alla Sardegna. Il potere surrogatorio ha il suo fondamento nell’altro dell’unità dello Stato, della quale le autonomie regionali sono un’articolazione, e trova espressione nel rispetto degli interessi nazionali e delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali, imposto esplicitamente o implicitamente come
limite della potestà legislativa regionale […]» e continua segnalando la
94 Giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale sarda 26 ottobre 1961
concernente “l’utilizzazione locale degli idrocarburi provenienti dalle coltivazioni in Sardegna”.
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necessità che «in questo campo il preminente interesse generale, del quale é portatore lo Stato, si coordini e si concilî con l’interesse particolare del quale é portatrice la Regione, quando dalla impostazione generale del piano si scenda alla sua specificazione concreta. Soprattutto in questa fase, che é la fase di realizzazione del piano generale attraverso piani regionali, deve intervenire il
necessario coordinamento dell’opera statale con quella regionale,
nell’ambito e nel rispetto delle competenze statutarie delle singole Regioni. La pronuncia in esame ha importanza e per il suo richiamo alla necessità del coordinamento, e per l’identità che si rileva fra
interesse pubblico e norme di riforma economico-sociale. Il limite delle
riforme economico-sociali era presente in tutti gli Statuti e operava nella misura in cui lo Stato autoqualificasse una norma come afferente a siffatto fenomeno95.
Anche in dottrina, in piena vigenza del “regime separatista”, vi era chi esprimeva l’auspicio di una riscoperta accanto al principio di distinzione e di contrapposizione, anche «dei principi di contemperamento e integrazione degli interessi regionali e degli interessi nazionali»96.
Altri97 sottolineava come l’istituto collaborativo fosse ammissibile solo se ispirato ad esigenze di unità dell’ordinamento, con ciò giustificando la compressione delle autonomie a fronte di esigenze unitarie.
95 Questa impostazione rimase valida fino al revirement della Corte con sentenza n. 219/84
su cui v. infra.
96 V. BACHELET, Strutture giuridico-amministrative per l’azione di sviluppo regionale nel
Mezzogiorno, in Scritti giuridici, I, Giuffrè, Milano 1981, 343 ss.
97 F. CUOCOLO, Conflitti di attribuzioni; interessi regionali; potere governativo di
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Con la prima pronuncia del 1968, il Giudice delle leggi, richiamando la sua precedente giurisprudenza ed in particolare i concetti esposti nella sentenza n. 4 del 196698, si esprime nel senso che «quando concorra un interesse regionale di certa qualificazione99, decisioni di grande rilievo siano adottate, pur rientrando nella competenza statale, con la partecipazione della Regione».
Le argomentazioni sopra apportate non ci consentono di condividere le ricostruzioni di quanti100 vorrebbero che la collaborazione sia uno strumento teorizzato dalla Corte a partire dagli anni Ottanta. Essa affonda, piuttosto, le sue radici al momento del primo emergere dei conflitti intersoggettivi fra Stato e Regioni speciali.
98 In materia di conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato sorto a seguito
del D.P.R. 19 dicembre 1964, con il quale sono state annullate deliberazioni di Provincie e Comuni siciliani che avevano concesso al personale dipendente un’indennità di buona uscita e un aumento del 50 per cento delle quote di aggiunta di famiglia.
Sulla tematica dell’annullamento governativo degli atti amministrativi in vigenza del T.U. 3 Marzo 1934 n. 383 vedansi in dottrina: M. ALÌ, Osservazioni sull’annullamento di ufficio
degli atti amministrativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1966, 234 ss. e L. ARCIDIACONO, op. cit., pagg. 24-32
99 Ove per interesse di certa qualificazione la Corte intende riferirsi «all’interesse che si
colleghi alla Regione come ente esponenziale di poteri giuridici di autonomia».
100 Inter multos v.: A. ANZON, Leale collaborazione tra Stato e Regioni, modalità
applicativa e controllo di costituzionalità, in Giurisprudenza Costituzionale, 1998, 3532; S.
BARTOLE, R. BIN, G. FALCON, R TOSI., Diritto regionale. Dopo le riforme, Il Mulino, 2003, 203; S. BARTOLE, La Corte costituzionale e la ricerca di un contemperamento fra
supremazia e collaborazione nei rapporti fra Stato e Regioni, in Le Regioni, 1988, 587; M.
SCUDIERO, Il concorso di competenze tra enti pubblici nelle materie regionali ed il buon
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