Le sedi dei raccordi intersoggett
V. 2.4.1 – La Conferenza delle Region
La Conferenza delle Regioni è un organismo di “collaborazione orizzontale”319 che inizialmente320 recava il nome di “Conferenza dei Presidenti delle Regioni”.
L’esperienza comparata rivela l’esistenza, accanto agli organi di cooperazione verticale, delle sedi di cooperazione orizzontale.
In Austria, l’art. 22 della Costituzione prevede che l’esercizio delle competenze di Federazione, Länder e Comuni, sia ispirato alla collaborazione reciproca. In detto ordinamento coesistono la cooperazione orizzontale e quella verticale. La gamma degli atti attraverso cui si realizza la cooperazione è assai varia e va dalle decisioni concertate in sedi di raccordo, prive di formalità, ad accordi di diritto pubblico che possono assumere il rango di leggi costituzionali (ex art. 15a Cost.)321.
Anche in Germania coesistono cooperazione orizzontale e verticale e, a tal fine, sussistono una serie di organi: la Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti regionali, la Conferenza dei Presidenti dei Governi regionali, le Conferenze dei Ministri tecnici322.
Analogamente, la Costituzione della Confederazione Elvetica sancisce la collaborazione multilivello, orizzontale e verticale, per l’esercizio delle competenze di ciascun ente (art. 44 I c. Cost.)323.
Tanto avviene anche negli Stati Uniti d’America, dove opera la National Governors Association.
319 Con tale locuzione si intende far riferimento agli organismi che promuovono la
collaborazione fra Enti dello stesso livello territoriale, nel caso di specie trattasi di un organo in cui siedono i soli rappresentanti delle Regioni.
320 Fino all’adozione del Regolamento del 9 Giugno 2005. 321 A. RINELLA, C. BARBERA, op. cit., 71.
322 A. RINELLA, C. BARBERA, op. cit., 164 ss. 323 A. RINELLA, C. BARBERA, op. cit., 236.
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In Italia, l’organo di cooperazione orizzontale fra Regioni vede i suoi natali prima della istituzione della Conferenza Stato-Regioni: viene infatti costituita a margine di una riunione fra Presidenti delle Regioni, tenutasi a Pomezia il 15 e 16 gennaio 1981.
Le finalità, espresse nell’atto costitutivo, consistono nella volontà di «concorrere al superamento delle inerzie e delle resistenze che impediscono al sistema delle autonomie, regionali e locali, di esprimere appieno le proprie potenzialità di apporto per il risanamento e lo sviluppo economico e sociale del Paese»324.
Tale organo nasce sia in vista dell’allora imminente istituzione della Stato-Regioni sia per definire linee comuni di iniziativa e di azione su temi di generale interesse delle Regioni stesse, nonché per ergersi a punto di riferimento dei vari organi a composizione mista allora esistenti.
Dal momento, poi, in cui la Conferenza Stato-Regioni è entrata in opera, la Conferenza dei Presidenti è stata primariamente utilizzata al fine di concertare fra Regioni una comune posizione da rappresentare al Governo in sede di Conferenza Stato-Regioni.
È, dunque, questa la sede in cui si cerca di mediare tra interessi che sono molto spesso divergenti, in modo che le Regioni si presentino in Conferenza Stato-Regioni con una posizione di compromesso già elaborata e su cui si dichiarano unanimi.
Da ciò deriva la modesta presenza dei rappresentanti delle Regioni in Conferenza Stato-Regioni, nonché la circostanza che «in Conferenza non si vota quasi mai»325. È il Presidente della Conferenza delle Regioni che, di norma, rappresenta la posizione regionale al
324 Dall’atto costitutivo in www.regioni.it
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rappresentante dello Stato, sulla scorta delle determinazioni precedentemente assunte nell’organo di collaborazione orizzontale.
È, però, da rilevare come, nel corso degli anni, si sia progressivamente allentato il rapporto di dipendenza fra l’attività della Conferenza Stato-Regioni e l’organo di cui si tratta. Tanto emerge, ad esempio, dalla lettura degli ordini del giorno delle adunanze dei due organi326, ma anche dal regolamento della Conferenza delle Regioni che non parla di un vero e proprio collegamento funzionale fra le due sedi, se non quando dispone che «i lavori sono di norma organizzati secondo il metodo della programmazione, anche in relazione alle riunioni della Conferenza
Stato-Regioni e della Conferenza Unificata»327 (art. 3 c. 2).
Organi della conferenza sono: l’Assemblea; il Presidente; il Vicepresidente; l’Ufficio di Presidenza; le undici Commissioni328.
L’Assemblea determina la composizione degli altri organi e discute un ordine del giorno alla cui determinazione possono partecipare tutti i Presidenti delle Regioni329.
Un ruolo rilevante è svolto dalle Commissioni. Esse sono formate da componenti delle Giunte regionali indicati dai Presidenti e sono dotate di un coordinatore e di un vice-coordinatore (questi può essere
326 Si vedano gli esempi riportati da L. FERRARO, La Conferenza dei Presidenti delle
regioni tra la materia comunitaria e le altre novità di sistema, in L. Chieffi (a c. di), Il Processo di Integrazione Europea tra crisi d’identità e prospettive di ripresa, Torino, 2010,
143 ss.
327 Corsivo nostro.
328 Commissione affari istituzionali e generali; Commissione affari finanziari; Commissione
affari comunitari e internazionali; Commissione infrastrutture, mobilità e governo del territorio; Commissione ambiente e protezione civile; Commissione beni e attività culturali; Commissione salute; Commissione politiche sociali; Commissione istruzione, lavoro, ricerca e innovazione; Commissione politiche agricole; Commissione attività produttive.
329 Art. 4 c. 3 del Regolamento: «L’ordine del giorno delle riunioni, formulato dal Presidente,
viene inviato almeno sette giorni prima della seduta, salvo giustificato motivo. Sono, comunque, inseriti all’ordine del giorno gli argomenti richiesti, almeno otto giorni prima della seduta, da un Presidente di Regione o Provincia Autonoma»
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delegato per alcune specifiche materie)330. Le Commissioni assumono determinazioni e formulano proposte all’Assemblea attinenti a materie di rispettiva competenza e, inoltre, formulano, le proposte di designazione negli organismi a composizione mista. Il ruolo di tali organi, dunque, non è meramente consultivo e propedeutico a quello dell’Assemblea, ma, in qualche misura, essi hanno una portata materialmente deliberativa. Tanto questo è vero che l’art. 4 c. 7 del Regolamento dispone che «le determinazioni relative agli argomenti trattati dalle Commissioni sono adottate previo dibattito solo nel caso in cui lo richieda motivatamente un Presidente o un suo delegato» (in caso contrario si procede all’approvazione senza dibattito).
Tale articolazione accelera molto e garantisce qualità ai lavori della Conferenza, tanto per la frequenza delle riunioni (almeno una al mese) quanto perché alle sedute delle Commissioni partecipano – su invito di rispettivi Assessori – tecnici delle Regioni esperti nelle questioni in esame.
La modificazione della forma di governo regionale, introdotta con la novella costituzionale del 1999, e la sua diretta legittimazione popolare ha indotto a riflettere sulla modificazione del ruolo riconosciuto alla figura istituzionale del Presidente di Regione. Ciò potrebbe far temere che le Conferenze possano essere utilizzate come luoghi di lotta politica ove i “Governatori”, più che rappresentare gli interessi territoriali, si contrappongano in coalizioni rispecchianti le posizioni partitiche e snaturino la funzione di cooperazione dell’organo.
330 Per esempio, attualmente la Commissione Affari Comunitari ha quale coordinatore la
Regione Sicilia e quale vicario la Regione Sardegna, delegata per le materie Fondi comunitari per il Mezzogiorno, Regioni marittime e del Mediterraneo.
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In verità, fino ad oggi, gli interessi territoriali hanno spesso avuto la meglio sulle politiche di partito.
Tuttavia è stato evidenziato che cominciano ad emergere alcune difficoltà al mantenimento di tale “sistema duale”331, sia a causa della rinforzata legittimazione dei Presidenti derivante dalla loro investitura popolare, sia per via del cambiamento del sistema politico da consociativo a (tendenzialmente) maggioritario. Si tratta, fortunatamente, di casi residuali che non consentono di affermare che all’interno della Conferenza si abbiano schieramenti partitici che rischierebbero di revocare in dubbio l’utilità di un organo che ha senso se ed in quanto rappresenta interessi territoriali e non interessi partitici332.
D’altronde, è lo stesso Regolamento che consente che «nei pareri da esprimere nei confronti di organi costituzionali, la Conferenza può rappresentare una posizione diversificata» e che le deliberazioni vengano assunte a maggioranza e non all’unanimità.
V’è però un altro meccanismo che si teme possa indebolire la Conferenza: la tendenza di alcune regioni a saltare la sede collegiale per cercare accordi privilegiati e diretti col Governo333.
Per quanto riguarda quest’ultima procedura riteniamo sia imprescindibile richiamare il fatto storico che ha dato origine ai timori in ordine alla delegittimazione della Conferenza quale sede concertativa. Il 9 Giugno 2000, a Genova, presso la sede della Regione Liguria, si incontrarono il Presidente della Regione Piemonte, il Presidente della Regione Lombardia, il Presidente della Regione
331 G. CARPANI, op. cit., 179-189. 332 L. FERRARO, op. cit., 147 ss.
333 S. BARTOLE, R. BIN, G. FALCON, R. TOSI, ibidem e F. PIZZETTI, Il sistema delle
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Liguria e il Presidente della Regione Friuli Venezia Giulia, in quanto queste ultime due Regioni lamentavano che, a causa di una mappatura degli aiuti di Stato alle imprese, venivano penalizzate rispetto alle altre. In quel contesto si addivenne ad una risoluzione (il cd. “patto per il Nord”) in base alla quale il Piemonte e la Lombardia rinunciavano a parte delle quote destinandole alle altre due Regioni.
A ben vedere, però, non vi fu alcunché di eversivo giacché la collaborazione, come detto già più volte, non si esprime soltanto fra Stato e Regioni, ma anche fra Regioni e per questo motivo non si può ritenere che le Regioni non siano abilitate a stringere accordi «per gruppi»334.
Peraltro, lo stesso Regolamento della Conferenza stabilisce che essa promuove forme di coordinamento tra Regioni (art. 1 c. 2). È evidente come parli di forme diverse dalla Conferenza stessa, sebbene con essa collegate. È il caso, ad esempio, del Coordinamento dei Presidenti delle Regioni centro-meridionali formatosi a Pescara il 4 Luglio 2005335.
In dottrina, è stato evidenziato come il panorama dei rapporti intersoggettivi stia, dunque, trovando vie alternative al sistema delle Conferenze. Si pensi alla partecipazione del Presidente della Conferenza delle Regioni alle riunioni del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) e a quelle del Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE), cui partecipano anche i presidenti delle associazioni degli enti locali, ma anche a tutte quelle riunioni più o meno informali fra Presidente del
334 Peraltro, dinamiche di tale tipo, potrebbero trovare copertura anche nel criterio
costituzionale della differenziazione (art. 118 Cost.).
335 La prima Conferenza dei Presidenti delle Regioni centromeridionali (Pescara, 4 luglio
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Consiglio dei Ministri (o suo delegato) e Presidente della Conferenza delle Regioni e/o presidenti delle associazioni degli enti locali che sono assai frequenti nel corso della XVI legislatura336.