CONFERIMENTO E REVOCA DELLO STATUS DI LUNGOSOGGIORNANTE

La trama ordita dall'organo legislativo ai fini della concessione dello statuto di lungo soggiornante prevede, accanto all'individuazione dei soggetti suscettibili di

191

98

ottenere il conferimento di detta qualifica ossia “i cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti nel territorio di uno stato membro” non qualificati (art. 3, pt. 1), un fitto elenco di soggetti raggruppati per categorie che debbono considerarsi esclusi dal campo di applicazione ratione personae della stessa. Trattasi, a mente dell'art. 3, pt. 2, lett. a)- f), di coloro che soggiornano sul territorio dell'Unione per motivi di studio o formazione professionale; di coloro che beneficiano di uno status di protezione temporanea192, di forme sussidiarie di protezione o che godono della qualifica di rifugiato ; dei lavoratori au pair, dei lavoratori stagionali e dei lavoratori distaccati da una società di servizi transfrontalieri nonché di coloro che godono di uno status giuridico previsto dalla convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche, dalla convenzione di Vienna del 1963 sulle relazioni consolari, dalla convenzione del 1969 sulle missioni speciali o dalla convenzione di Vienna del 1975 sulla rappresentanza degli Stati nelle loro relazioni con organizzazioni internazionali di carattere universale.

A proposito dei requisiti richiesti per l'ottenimento della qualifica in commento, la direttiva pretende il contestuale soddisfacimento di due condizioni, entrambe invero suscettibili di essere interpretate con un certo grado di discrezionalità dagli Stati membri: l'una di carattere temporale, dovendo il cittadino straniero vantare un soggiorno 'legale' ed 'ininterrotto' nel territorio di uno dei Paesi membri nel corso dei cinque anni immediatamente antecedenti alla presentazione della domanda, da calcolare con le modalità descritte nel prosieguo della norma (art. 4)193.

192

Il ca mpo d i applica zione della direttiva è stato recentemente esteso ai beneficiari d i protezione internazionale con la d irettiva d i modifica 2011/ 51/ Ue dell'11 maggio 2011.

193_{L'art. 4, pt. 2 e 3, stabilisce che: “ai fin i del calco lo del periodo di cu i al paragrafo 1 non si tiene}

conto dei periodi di soggiorno per i motiv i di cui all‟articolo 3, paragrafo 2, lettere e) e f). Per i casi di cui all‟a rtico lo 3, paragrafo 2, lettera a), laddove il cittadino di paese terzo interessato abbia ottenuto un titolo di soggiorno che gli consenta di acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo, i periodi di soggiorno per motiv i d i studio o di fo rma zione professionale possono essere computati soltanto per metà nel calcolo della durata del periodo di cui al paragrafo 1. Le assenze dal territorio dello Stato me mbro interessato non interrompono la durata del periodo di cui al paragrafo 1 e sono incluse nel computo della stessa quando sono inferiori a sei mesi consecutivi e non superano complessivamente dieci mesi nel periodo di cui al paragrafo 1. Per specifiche o eccezionali ragioni di ca rattere te mporaneo e in conformità della p ropria legisla zione nazionale, g li

99

L'altra, più di carattere amministrativo, volta ad assicurare che l'aspirante “lungo- soggiornante” disponga di risorse stabili e sufficienti per il sostentamento proprio e dei familiari nonché di un'assicurazione di malattia e non divenga quindi un onere per il sistema sociale dello stato ospitante (art. 5, pt. 1, lett. b), cui va aggiunto il richiamo contenuto nell'art. 6 della direttiva alla possibilità di subordinare il rilascio del permesso in esame alla prova di possedere un alloggio adeguato.

Più discussa, per le derive escludenti che potrebbe comportare, è invece la disposizione contenuta nella seconda parte dell'articolo, a mente della quale “gli Stati membri possono esigere che i cittadini di paesi terzi soddisfino le condizioni di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale” (art. 5, pt. 2, della direttiva), potendo in caso contrario riservarsi di negare all'istante la concessione della qualifica194.

La previsione in questione – destinata a ritornare, seppur nell'accezione leggermente differente di 'misure di integrazione', nel successivo art. 15, pt. 3 della direttiva dedicato alle condizioni prescritte per il soggiorno del cittadino di paese terzo in un altro Stato membro – sembra porsi in aperta contraddizione con l‟accezione del termine integrazione che compare nel preambolo della direttiva allorché viene affermato, sulla falsariga delle conclusioni di Tampere, che “l'integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri costituisce un elemento cardine per la promozione della coesione Stati membri possono accettare che un‟assenza più lunga di quella prevista dal primo co mma non interro mpa il periodo di cui al paragrafo 1. In tali casi gli Stat i me mbri non tengono conto di detta assenza nel computo del periodo di cui al paragrafo 1. In deroga al secondo comma , gli Stati me mb ri possono tenere conto, nel co mputo del periodo totale di cui al paragrafo 1, de lle assenze dovute al distacco per lavoro, anche nell‟ambito di prestazioni di servizi o ltre frontiera”.

194

Sul versante nazionale con la discussa legge n. 94/09 – d i recente censurata dalla Cgue con la sentenza del 28 aprile 2011, C-61/ 2011 PPU, Hassen El Dridi, cit. alla nt. 175 sotto il profilo della mancata compatib ilità con i precetti contenuti nella dir. 2008/ 115/Ce de lle d is posizioni di cui all'art. 14, co. 5 bis e 5 ter del d.lgs. 286/ 98 - accanto alla norma che prevede la pena dell'a rresto da uno a quattro anni nei confronti dello straniero irregolare non conformatosi ad un ordine di allontanamento entro il termine prescritto dalla legge, si è innestato nella struttura del tu immigra zione la prev isione per cui il rilascio di un permesso di soggiorno CE d i lungo periodo è subordinato “al superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza della lingua italiana, le cu i modalità di svolgimento sono determinate con decreto del Ministro dell‟interno, di concerto con il Min istro dell‟istruzione, dell‟università e della ricerca”.

100

economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel trattato” (considerando n. 4).

Il rilievo di siffatta incongruenza ha innescato una querelle dottrinale e giurisprudenziale in merito al reale significato da attribuire all'integrazione dei cittadini stranieri: se 'obiettivo', sulla falsariga della logica inclusiva che ha permeato e permea tuttora i discorsi sulla libera circolazione riguardanti i cittadini- lavoratori europei o, diversamente, 'precondizione' al cui assolvimento subordinare l'eventuale accesso degli stranieri al nocciolo duro di diritti individuati dal legislatore europeo195.

Ebbene, secondo un primo orientamento dottrinale, la connotazione inclusiva dell'integrazione sarebbe venuta meno nel momento stesso in cui quest'ultima, da strumento volto a garantire la parità di trattamento, è assurta al ruolo di “condizione” o “misura” in grado di legittimare o meno la permanenza dello straniero sul territorio.

Un‟ulteriore argomentazione a favore della declinazione escludente e differenziale dell'integrazione propugnata all'interno degli atti comunitari sulla migrazione legale dei cittadini di paesi terzi 'non privilegiati', può essere desunto dall'annotazione che in fondo una disposizione equiparabile è rintracciabile con accenti ben differenti nel testo della direttiva 2009/50/Ce sulle condizioni di

195_{Nel p rimo senso sono da leggersi le determina zioni assunte dalle istituzioni europee a garanzia}

del principio d i parità di trattamento tra i lavoratori nazionali e quelli appartenenti ad un altro Stato me mb ro ex a rtt. 45 e 46 Tfue, ma anche le misure fina lizzate a rimuovere gli ostacoli a lla libera circola zione di cu i agli a rtt. 9-12 del reg. 1612/68 nell'interpretazione a mpia che ne ha dato la Corte di giustizia . Con riferimento all'a rea dell'immig razione e xtraco munitaria , prima di divenire oggetto di una competenza sussidiaria (art. 69 Tfue), il concetto in parola appare rintracc iabile (nella prima delle accezioni anzidette) nelle Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15- 16 giugno 1999 e nel corpo della d ir. 2000/ 43/ Ce del 29 g iugno 2000 sulla parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla ra zza o dall'origine etnica (in GU 19 luglio 2000, L 180) e in alcuni atti de lla Co mmissione (v. COM (2008) 359 def., Una politica d'immigrazione comune

per l'Europa: principi, azioni e strumenti). Sul versante nazionale, l'a rt. 4 bis del tu immig razione

definisce l'integrazione quale “processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società”. In argomento v. Groenendijk, Legal Concept of Integration in Eu Migration Law, in EJML, 2004, p. 111 ss., il quale rit iene che l'integrazione sia suscettibile di essere interpretata oltre che nei sensi anzidetti, anche in senso premia le quale rico mpensa del c omp imento dell'intero percorso di naturalizzazione all'interno dello stato me mbro di residenza.

101

ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere la vori altamente qualificati.

Con tale atto normativo il legislatore europeo non osta al mantenimento o alla previsione di condizioni o misure di integrazione, ma precisa che ciò non deve costituire un ostacolo nel raggiungimento degli obiettivi della direttiva196.

In attesa del momento in cui i giudici europei saranno chiamati a valutare la compatibilità delle misure di integrazione approntate da uno Stato membro con gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2003/109/Ce o con i principi generali soggiacenti all'edificio comunitario, ipotesi del resto resa più agevole dall'intervenuta abrogazione dell'art. 68 Tce, non ci si può esimere dal dare conto di come una previsione del genere non solo paia porsi in aperta contraddizione con i capisaldi di Tampere e con le dichiarazioni contenute nel preambolo della direttiva, ma sia stata inserita nel testo della norma dietro precisa insistenza di alcuni Stati membri197.

Al contrario, altra parte della dottrina, pur ammettendo che il concetto di integrazione abbia subito una sorta di eterogenesi dei fini rispetto alle proprie origini, è più portata a ritenere che l'attrazione dell'integrazione nel corpo principale della direttiva consenta un certo ridimensionamento dei margini di discrezionalità statale rendendo le misure di integrazione adottate a livello nazionale suscettibili di essere valutate sotto il profilo della loro compatibilità non solo con gli obiettivi e le previsioni contenute nello strumento normativo di respiro sovranazionale in discussione, ma anche con i principi generali del diritto comunitario198.

Da parte sua, la Corte di Giustizia, intervenuta nel dibattito allorquando è stata chiamata a pronunciarsi sul ricorso in via pregiudiziale proposto dal Parlamento e dalla Commissione avverso la dir. 2003/86/Ce in materia di ricongiungimento, riferendosi alla criticata disposizione di cui all'art. 4, pt. 1, della dir. 2003/86/Ce ha chiosato che “il legislatore comunitario non è caduto in contraddizione laddove

196_{Si v., ad esemp io, il considerando n. 23 della d irettiva e la prev isione di cui a ll'a rt. 15, pt. 3.} 197_{Groenendijk, Legal Concept of Integration in Eu..., c it.}

198

Carrera, Wiesbrock, Civic Integration of Third Country Nationals versus Europeanisation in the

102

ha autorizzato gli Stati membri, nelle specifiche circosta nze previste dalla detta disposizione, ad esaminare le domande alla luce di tale criterio nel contesto di una direttiva che, come emerge dal suo quarto „considerando‟, si prefigge l‟obiettivo generale di facilitare l‟integrazione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri consentendo una vita di famiglia grazie al ricongiungimento familiare (…)”: E che, in ogni caso, “l‟assenza di definizione della nozione di integrazione non può essere interpretata quale autorizzazione conferita agli Stati membri di avvalersi di tale nozione in modo contrario ai principi generali del diritto comunitario, e più in particolare ai diritti fondamentali” (ptt. 69 e 70)199

.

Tale interpretazione, oltre ad attanagliarsi meglio agli obiettivi, soprattutto integrativi, perseguiti dal legislatore europeo negli atti regolativi dedicati alla migrazione legale, appare allo stato senz‟altro preferibile.

Proseguendo nella disamina delle circostanze ostative al riconoscimento della qualifica di lungosoggiornante, l'art. 6 della direttiva fa riferimento alla sussistenza “di ragioni di ordine pubblico o di pubblica sicurezza”, da valutare però congiuntamente ad ulteriori circostanze quali la gravità, il tipo del reato, la durata del soggiorno antecedente alla commissione dell'atto illecito, l'esistenza di legami con il paese di soggiorno, con esclusione invero di qualsiasi interferenza delle considerazioni di carattere prettamente economico200.

199

Co me osservato in precedenza, nel caso di specie la Co mmissione aveva chiesto alla Corte l'annullamento dell‟art. 4 nn. 1 u ltimo co mma e 6 nonché dell‟art. 8 della direttiva 2003/86/Ce la mentando, oltre al mancato rispetto dell'iter procedurale necessario per l'adozione dell'atto, il detrimento arrecato al d iritto alla protezione della vita fa miliare tutelato dalla Convenzione europea dei diritti dell'uo mo e dalla Ca rta europea dei diritt i fondamentali – che all'epoca dei fatti non aveva, almeno formalmente, valore v incolante – ma anche dall'art . 8 della Ca rta europea dei diritti dell'uo mo.

200

Con rife rimento alla direttiva 2004/38/Ce la Co mmissione ha avuto modo di osservare come «il capo VI della d irettiva va inteso non come un presupposto per l‟acquisto e il mantenimento di un diritto di ingresso e di soggiorno, ma esclusiva mente come facoltà di limitare, in casi giustificati, l‟esercizio di un diritto derivante direttamente dal Trattato» (COM(2009) 313 def.). Di conseguenza, gli eventuali provvedimenti limitativ i adottati dallo Stato debbono essere intesi in senso restrittivo ed essere necessaria mente sottoposti ad un test di proporzionalità teso a verifica re che gli stessi siano appropriati e non eccedano quanto strettamente necessario per raggiungere l‟obiettivo perseguito e, in aggiunta, se questo non possa essere conseguito con provvedimenti meno severi. In v irtù dell'inserimento nel Capo V de l Trattato dell'esplicito rife rimento al rispetto dei diritti fonda mentali derivanti da lle tradizioni costituzionali, dalla Carta eu ropea dei diritti fondamentali a llegata ai Trattati e dalla Cedu pare ragionevole ritenere che i provvedimenti

103

Rispetto alle ragioni, analoghe, richiamate nella direttiva 2004/38/Ce sul diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio della Comunità è stato espunto il richiamo al necessario rispetto del principio di proporzionalità – cui sembra però possibile dare ugualmente cittadinanza in virtù della saldatura realizzata tra la disciplina dell'immigrazione ed il rispetto dei diritti fondamentali sancito dall'art. 67 Tfue - così come il richiamo alla sussistenza di 'seri indizi' ai fini della sottoposizione dei titolari del diritto di soggiorno ad eventuali accertamenti sanitari.

Da un punto di vista procedurale, l'iter di concessione del permesso di soggiorno di lunga durata risulta essere subordinato al deposito presso le sedi nazionali competenti di una domanda corredata della documentazione attesta nte il soddisfacimento dei requisiti richiamati dagli artt. 4 e 5 della direttiva nonché, se richiesto, di un documento di viaggio e della documentazione comprovante la disponibilità di un alloggio adeguato.

Una volta depositata la domanda, le autorità sono obbligate a pronunciarsi per iscritto entro un termine semestrale.

Discostandosi dalla proposta originaria della Commissione e a conferma, se si vuole, dell'afflato minimalista che sorregge gli atti fino ad ora adottati dall'Unione nel campo della migrazione legale, il permesso, a differenza dello status201, non è permanente ma ha durata quinquennale – non dunque decennale, come suggeriva dalla Commissione nella proposta di direttiva - con possibilità di rinnovo, automatico o previa presentazione della relativa domanda, alla scadenza.

Conviene notare che laddove viene rimessa alla discrezionalità statale l'eventuale previsione di permessi di soggiorno più lunghi o di durata illimitata, viene immediatamente specificato che ciò non si presta ad incidere per ovvie ragioni di omogeneità sulla disciplina della circolazione in altri stati membri regolata dal successivo capo III.

restrittivi degli stati me mbri possano a loro volta essere soggetti ad un test di verifica del rispetto dei princ ipi genera li che info rmano l'ordina mento sovranazionale.

201

104

Per quanto riguarda la regolamentazione della revoca del titolo di lungo soggiornante basterà sapere che da un punto di vista procedurale essa può essere disposta delle autorità competenti con atto scritto adeguatamente motivato da notificarsi all'interessato.

Mentre sotto quello sostanziale detta determinazione potrà essere assunta a fronte dell'accertamento dell'acquisizione fraudolenta del titolo, dell'allontanamento del soggetto dallo stato di residenza per un periodo superiore a dodici mesi consecutivi, dell'adozione di un provvedimento di allontanamento ex art. 12 della direttiva ovvero dell'assenza dal territorio della stato membro di residenza per un periodo superiore ai sei anni.

E‟ opportuno tenere a mente, infine, che ai sensi dell'art. 9, pt. 4 della direttiva l'acquisizione dello status di lungoresidente in un altro Stato membro in virtù dell'esercizio dei diritti di mobilità disciplinati dal Capo III osta al mantenimento del titolo di soggiorno di lungo periodo nel primo stato.

Con riferimento a tutte le ipotesi appena descritte, la norma fa salva la possibilità per l'interessato di impugnare la decisione dinanzi alle autorità nazionali competenti.