IL DIRITTO EUROPEO E LA PORTATA DEI DIRITTI DI INGRESSO E DI SOGGIORNO DEI FAMILIARI EXTRACOMUNITARI DI CITTADINI UE

L‟importanza strategica del primo quesito sottoposto all‟attenzione dei giudici europei è di palese evidenza.

Si trattava, infatti, di capire se la Corte avrebbe deciso di esplicitare le stringate conclusioni cui era pervenuta nella precedente sentenza Jia o viceversa se, riprendendo le differenti conclusioni della sentenza Akrich, avrebbe considerato il beneficio del soggiorno sul territorio dello Stato membro ospitante riconosciuto al cittadino di paese terzo coniuge di un cittadino dell‟Unione subordinabile al requisito della preventiva regolare permanenza in un altro Stato membro.

264

Order o f the President of the Court, 17 aprile 2008 (pt. 12-13): “ Indeed, in one of the cases in the main proceedings, a couple is deprived of any family life, and this has been so since Mr Igboanusi was arrested in November 2007 and deported to Nigeria in Dece mber 2007. In the other three cases in the ma in proceedings, while it is not apparent from the order for re ference that the three non-EU nationals concerned are threatened with imminent deportation, it is nevertheless true that, together with their spouses who are Member State nationals, they are deprived of the opportunity of leading a norma l fa mily life . Since they have been refused the right to reside in Ire land, the non-EU nationals in question do not have the right to take up employ ment and are, pending the outcome of the main proceedings, in a situation of uncertainty as regards fundamental aspects of their fa mily future. The right to respect for fa mily life within the mean ing of Artic le 8 of the European Convention for the Protection of Human Righ ts and Fundamental Freedoms, signed at Rome on 4 November 1950, is among the fundamental rights which, according to the Court‟s settled case-law, a re protected in Co mmunity law”.

142

E di comprendere, altresì, il ruolo che nell‟economia complessiva della pronuncia avrebbe giocato il rispetto del principio fondamentale di tutela dell‟unità familiare.

La risposta resa dalla Corte al termine della procedura accelerata è appaesa perentoria: la sentenza Akrich non solo non era giustificabile in relazione alla particolarità della fattispecie, ma 'va ripensata' (par. 58).

I diritti riconosciuti al familiare di un cittadino che abbia esercitato o intenda esercitare le prerogative riconosciutegli dal Trattato non sono subordinabili al requisito del previo soggiorno legale in altro Stato membro.

Con la conseguenza che, proprio in virtù del diritto europeo, ai familiari stranieri dovrà essere riconosciuto un diritto di (primo) ingresso nel territorio dello Stato membro in cui risieda il proprio congiunto che si sia avvalso della libertà di circolazione.

Per quanto di più conta, la Corte è giunta a siffatta conclusione all‟esito di un ragionamento articolato su due argomentazioni principali, l‟una di carattere procedurale, desunta dal dato letterale della normativa sulla libera circolazione, l‟altra di carattere più sostanziale.

Per quel che riguarda la prima i giudici europei, dopo avere rilevato che “la definizione di familiari contenuta nell‟art. 2.2, della direttiva 2004/38 non pone distinzioni a seconda che essi abbiano già soggiornato legalmente, o meno, in un altro Stato membro”(par. 50), hanno specificato che “gli artt. 5, 6, n. 2 e 7, n. 2, della direttiva 2004/38 concedono il godimento dei diritti di ingresso, di soggiorno sino a tre mesi e di soggiorno per più di tre mesi nello Stato membro ospitante ai cittadini di paesi terzi, familiari di un cittad ino dell‟Unione che essi accompagnino o raggiungano in questo Stato membro, senza fare riferimento al luogo o ai presupposti del loro soggiorno precedente all‟arrivo nel citato Stato membro” (par. 51).

In proposito, vale solo la pena aggiungere che sarebbe stato possibile pervenire alla medesima conclusione anche solo scorrendo la lista di documenti utili ad

143

ottenere il rilascio del visto di ingresso (art. 5.2 della direttiva) e successivamente della carta di soggiorno (art. 10, pt. 2).

Di converso, la seconda argomentazione – avvalorata dal richiamo alle sentenze precedentemente rese in materia265 - è stata imperniata dalla Corte sull‟importanza cruciale di garantire “la tutela della vita familiare dei cittadini degli Stati membri al fine di eliminare gli ostacoli all‟esercizio delle libertà fondamentali garantite dal trattato Ce” (par. 56) .

Se, infatti, “i cittadini dell‟Unione non fossero autorizzati a condurre una normale vita di famiglia nello Stato membro ospitante, sarebbe seriamente ostacolato l‟esercizio delle libertà loro garantite dal Trattato” ed inoltre si perverrebbe alla paradossale conclusione per cui gli Stati membri, in forza della direttiva 2003/86/Ce, sarebbero tenuti ad autorizzare il ricongiungimento del cittadino di paese terzo col proprio familiare straniero sebbene tale soggetto risieda aldilà dei confini dell‟Unione, ma sarebbero liberi di negare l‟ingresso e il soggiorno del coniuge di un cittadino dell‟Unione che si trovi nella medesima situazione, ledendo con ciò il principio di parità di trattamento.

Ancora una volta l‟impressione è, dunque, che il nesso strumentale stabilito tra il diritto al rispetto della vita familiare e la libertà di circolazione abbia rappresentato il 'grimaldello' con cui i giudici sono arrivati a legittimare l‟ingerenza del diritto europea nella sfera di competenza nazionale in materia di diritto dell‟immigrazione.

Conseguentemente, ha proseguito la Corte, “il legislatore comunitario può disciplinare i presupposti di ingresso e di soggiorno dei familiari di un cittadino dell‟Unione nel territorio degli Stati membri”, ivi compreso il caso in cui i familiari non soggiornavano già legalmente in un altro Stato membro, “quando l‟impossibilità, per il cittadino dell‟Unione, di essere accompagnato dalla sua

265

Cgce sentenze 11 luglio 2002, C-60/00, Carpenter, in Racc. p. I-6279, pt. 38, Cgce 25 luglio 2002, C-459/99, MRAX, in Racc. p. I-6591, pt. 53; Cgce 14 aprile 2005, C-157/03,

Commissione/Spagna, in Racc. pag. I-2911, pt. 26; Cgce 31 gennaio 2006, C-503/03, Commissione/Spagna, in Racc., p. I-1097, pt. 41; Cgce 27 aprile 2006, C-441/02,

Commissione/Germania, in Racc. p. I-3449, pt. 109 e Cgce 11 d ice mbre 2007, C-291/ 05, Eind, in Racc. p. I-10719, pt. 44.

144

famiglia o raggiunto dalla medesima nello Stato membro ospitante potrebbe ledere la sua libertà di circolazione, dissuadendolo dall‟esercitare i suoi diritti di ingresso e soggiorno nel detto Stato membro” (par. 63).

E‟ indubbio che la concezione di 'ostacoli alla mobilità' propugnata nel caso di specie dal consesso giudicante sia molto ampia.

Giustificare l‟ingerenza del diritto comunitario nel campo delle politiche dell‟immigrazione nazionali sulla scorta della necessità di rimuovere gli effetti dissuasivi, finanche solo potenziali, al soggiorno del cittadino nel territorio di uno Stato membro, significa evidentemente ampliare il novero di situazioni “protette” dal legislatore europeo.

L‟accento posto dalla direttiva 2004/38 sul diritto di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri implica, inoltre, una garanzia di tutela della vita familiare 'effettiva', attenta cioè all'evoluzione della vita personale del cittadino interessato e parimenti slegata da qualsivoglia comparazione con la situazione antecedente la fruizione delle libertà garantite al medesimo dal Trattato.

Dopo avere risolto il dilemma giuridico tra libera circolazione e politiche dell‟immigrazione nel senso sopra indicato, i giudici lussemburghesi si sono interrogati sulle conseguenze che potrebbero scaturire dalla citata interpretazione della direttiva.

Sulla falsariga delle preoccupazioni palesate dagli Stati nell‟ambito delle proprie osservazioni si trattava in buona sostanza di capire se, in un panorama caratterizzato da forti pressioni migratorie, la lettura della normativa europea propugnata dalla Corte avrebbe concretamente rischiato di ridurre oltre la soglia del „giuridicamente consentito‟ il potere statale di controllo gli ingressi sul proprio territorio.

E, in aggiunta, se l‟interpretazione della direttiva 2004/38/Ce adottata dalla Corte avrebbe potuto causare un‟ingiustificata discriminazione a rovescio in ragione del fatto che “i cittadini dello Stato membro ospitante, che non abbiano mai esercitato il loro diritto alla libera circolazione, non trarrebbero dall‟ordinamento

145

comunitario diritti di ingresso e soggiorno per i loro familiari, cittadini di paesi terzi” (par. 76).

Ebbene, al primo quesito la Corte ha risposto richiamando gli strumenti limitativi della libertà di circolazione previsti nel capo VI della direttiva.

Trattasi, nello specifico, delle già accennate ipotesi di diniego del permesso di soggiorno per ragioni di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica (art. 27), così come della possibilità per gli Stati di rifiutare, estinguere o revocare qualsiasi diritto conferito dalla direttiva in caso di abuso di diritto o frode (art. 35) da interpretare, sulla scorta della giurisprudenza precedente della Corte, in senso restrittivo e da applicare in modo proporzionato.

Rispetto, invece, alla possibilità che le condizioni privilegiate di ingresso riservate a tali soggetti determinino una situazione di cd. reverse discrimination a danno dei familiari dei cittadini dello Stato membro ospitante che non abbiano mai esercitato il loro diritto alla libera circolazione, la Corte ha opposto la ben nota argomentazione per cui le norme comunitarie sulla libera circolazione non possono essere applicate a situazioni puramente 'interne', prive, cioè, “di ogni elemento di estraneità rispetto al contesto nazionale”266.

Secondo la dottrina questo è il passaggio della sentenza meno coraggioso267, non in linea con una corrente giurisprudenziale che all‟indomani dell‟introduzione della cittadinanza dell‟Unione avvenuta a Maastricht, sulla scorta del solo richiamo agli artt. 12 e 17 del Trattato ha allentato il requisito del necessario accertamento della lesione di una libertà economica specifica ai fini dell‟applicazione del diritto comunitario268

.

E‟ probabile, peraltro, che data la delicatezza della questione ovvero per ragioni di mera opportunità politica, i giudici europei abbiano preferito non spingersi troppo oltre nelle proprie divagazioni giuridiche, privilegiando un approccio pragmatico della normativa fondato su un‟interpretazione letterale della direttiva.

266_{Condinanzi, Lang, Nascimbene, Cittadinanza dell‟Unione..., cit., p. 89 ss.}

267_{Per tutti v. Ca mbien, Case Law: Case C-127/08, Blaise Baheten Metock and Others v. Minister}

for Justice, Equality and Law Reform, in Colum. J. Eur. L., p. 321.

268

Cgce 2 ottobre 2003, C-148// 2008, Garcia Avello, par. 27. Sul punto si vedano anche le

146

Sulla base della risposta fornita al primo quesito la Corte ha affrontato in ultima istanza la seconda questione che le era stata sottoposta dal giudice del rinvio ovverosia quella relativa all‟eventuale incidenza della data del matrimonio sull‟accesso del coniuge extracomunitario al novero di diritti accordatigli dalla direttiva.

In altri termini, possono prestarsi data, luogo e circostanze del matrimonio ad incidere sui diritti accordati a tale soggetto nella propria veste di familiare di un cittadino europeo?

Anche in questo caso la risposta della Corte è parsa netta: l‟interpretazione ampia del contesto e degli scopi della normativa europea nonché il tenore letterale degli artt. 6 e 7 della direttiva 2004/38 – che prevedono che i familiari di un cittadino dell‟Unione ricompresi nell‟elenco di cui all‟art. 2.2 accompagnino o raggiungano il proprio congiunto - devono indurre a privilegiare l‟opzione esegetica per cui tali soggetti acquisisco no “il diritto di raggiungere il detto cittadino dell‟Unione nello stato membro ospitante, a prescindere dal fatto che quest‟ultimo si sia stabilito ivi prima di costituire una famiglia” (par. 89).

In caso contrario, il cittadino sarebbe dissuaso dal continuare a risiedere nello stato membro di accoglienza, circostanza, quest‟ultima, incompatibile con le finalità della direttiva e, in primis, con l‟obiettivo di agevolare l‟esercizio del diritto fondamentale di soggiorno dei cittadini dell‟Unione in un altro stato membro diverso da quello di cui essi hanno la cittadinanza.

Conseguentemente, ha concluso la Corte, “è ininfluente, che i cittadini di paesi terzi, familiari di un cittadino dell‟Unione, abbiano fatto ingresso nello Stato membro ospitante prima di o dopo essere divenuti familiari del detto cittadino dell‟Unione, dato che il diniego opposto dallo Stato membro ospitante di concedere loro un diritto di soggiorno sarebbe comunque tale da dissuadere il menzionato cittadino dell‟Unione dal continuare a risiedere nel detto Stato membro”.

147

Trattasi, a ben vedere, di un‟affermazione niente affatto scontata che era stata solo abbozzata nel caso Eind269 e che si discosta in modo inequivocabile dalle conclusioni cui era giunto il 'giudice artista' nel caso Akrich270.

In proposito vale solo la pena ricordare che nell‟occasione da ultimo citata la Corte si era limitata ad affermare laconicamente che in caso di soggiorno illegale nel paese membro di appartenenza del coniuge, il mancato riconoscimento in capo al cittadino extracomunitario di un diritto di soggiorno nello stato membro il proprio familiare si era trasferito al fine di esercitare un‟attività subordinata “non può costituire un trattamento meno favorevole di quello di cui beneficiavano prima che il detto cittadino dell'Unione fruisse delle possibilità offerte dal Trattato in materia di circolazione delle persone. Pertanto, l'assenza di un tale diritto non è idonea a dissuadere il cittadino dell'Unione dall'esercitare i diritti di circolazione riconosciuti dall'art. 39 Ce [ora 45 Tfue]” (par. 53).

Parimenti, è sempre alla luce delle finalità della direttiva che i giudici europei si sono concessi la chiosa finale in cui hanno asserito che le modalità di primo ingresso nell‟Unione del cittadino proveniente da paese terzo non incidono ai fini dell‟applicazione della siffatta normativa271

.

Sulla scorta di tale interpretazione è possibile ritenere, pertanto, che anche colui il quale sia entrato nel territorio dello stato membro illegalmente ed ivi abbia contratto matrimonio con un cittadino europeo possa aspirare a vedere sanata la propria posizione di irregolarità, residuando in capo agli S tati un potere di incidenza limitato in merito al godimento di diritti di ingresso e di soggiorno che si danno per acquisiti in forza del diritto comunitario.

269_{Cgce 11 d ice mbre 2007, causa C-291/05, Eind ed in partico lare, ptt. 41-45.}

270_{Secondo la felice espressione coniata da Giubboni, Un certo grado di solidarietà. Libera}

circolazione delle persone e accesso al Welfare nella giurisprudenza della Corte di Giustizia Ce,

in RDSS, p. 19.

271

148

5.3. LA NATURA FONDAMENTALE DEL DIRITTO ALLA VITA FAMILIARE DEI CITTADINI