Quid iuris se le circostanze eccezionali da fronteggiare richiedono che si provveda
attraverso l'adozione di una disciplina anche generale di determinate materie? Particolari problemi in tal senso pongono quei decreti-legge che, sul presupposto di dare concreto
seguito agli impegni assunti a livello europeo o immediata risposta agli andamenti del mercato finanziario, intervengono con previsioni che sembrano rilevare quali annunci, attualmente urgenti, di previsioni ordinamentali e generali ad effetto differito. Si pensi alla revisione delle Province, da tempo programmata e realizzata in (apparente) risposta alle pressioni europee con un decreto-legge di riforma ordinamentale, la cui efficacia era condizionata all'adozione di una serie di strumenti attuativi203.
In genere i presupposti del decreto-legge implicano la immediata entrata in vigore delle disposizioni in esso contenute ed anzi presuppongono l'urgenza di tale entrata in vigore. L'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988 stabilisce che «i decreti devono contenere misure di immediata applicazione» e il Comitato per la legislazione spesso rileva che l'inserimento di norme non auto-applicative contrasta con questa prescrizione204.
Tuttavia l'esigenza di provvedere non comporta necessariamente la immediata esecutività dell'atto. Si danno ipotesi limite per cui in base all'art. 77 Cost. può essere giustificato che si disponga immediatamente, anche se poi le relative disposizioni vengano applicate a distanza di tempo. In generale tale problematica riguarda i decreti che non dispiegano immediatamente i propri effetti, ma occorre distinguere i casi di decreti-legge “ad efficacia differita”205 dai decreti che contengano disposizioni non immediatamente applicabili.
Nel primo caso si hanno decreti che dilazionano la propria entrata in vigore, per cui è l'atto in sé ad avere efficacia differita. Tradizionalmente si porta l'esempio di un decreto- legge che aumenti i salari per evitare scioperi, laddove gli aumenti decisi avranno corso solamente dopo settimane206. Un esempio più recente è costituito dal decreto-legge n. 69
del 2013: dal parere reso dal Comitato per la legislazione della Camera dei deputati emerge che quel provvedimento reca numerose norme i cui effetti finali appaiono destinati a prodursi in un momento significativamente distanziato rispetto alla loro entrata in vigore207.
Parzialmente diverso il caso in cui si possa distinguere il momento dell'entrata in
203La vicenda della revisione delle Province, su cui è intervenuta Corte cost. n. 220 del 2013, verrà ampiamente approfondita nel capitolo III.
204A tal proposito si veda in particolare la raccomandazione di carattere generale formulata in relazione al d.l. n. 102 del 2003: in essa il Comitato collega la ratio sottesa all'art. 15, co. 3, l. 400/1988, a quella dell'art. 77 Cost. e ne desume un divieto rispetto all'adozione di decreti-legge che contengano interventi non volti all'adozione di misure immediate per affrontare circostanze straordinarie di necessità ed urgenza.
205Così si esprime A. Celotto, L'«abuso» del decreto-legge, cit., p. 436.
206C. Esposito, Decreto-legge, cit., p. 844. Anche V. Di Ciolo, Questioni, cit., p. 202.
207Per esempio, in materia di giustizia il Comitato si domanda come sia possibile conciliare il requisito dell'urgenza con la previsione che differisce l'entrata in vigore di quasi tutte le disposizioni più significative (in particolare quelle in tema di mediazione, tirocinio presso gli uffici giudiziari, limiti all'intervento del Pubblico Ministero nei giudizi civili presso la Cassazione, individuazione dei fori per le società residenti all'estero) al trentesimo giorno successivo all'entrata in vigore della legge di conversione del decreto.
vigore da quello dell'esecuzione, poiché il decreto viene emanato quando sussiste effettiva necessità ed urgenza di provvedere ed entra immediatamente in vigore, ma la sua materiale esecuzione può seguire dopo tempo. In questo caso la non immediata applicabilità è attributo che riguarda il modo in cui sono configurate le disposizioni da essi contenute. Un caso recente è il già citato intervento di riordino delle Province che si sviluppa nel passaggio dalla disciplina dettata dal decreto-legge n. 201 del 2011, a quella del decreto n. 95 del 2012: il termine per l'applicazione delle disposizioni contenute nel decreto “salva Italia”, originariamente fissato al 31 dicembre 2012, è stato prorogato al 31 dicembre 2013 dalla Legge di stabilità per il 2013, e il successivo d.l. sulla “spending review” ha previsto la riduzione del numero delle Province mediante accorpamento al termine di un'articolata procedura, in base alla quale, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (termine poi prorogato al 31 dicembre 2013), sarebbe stato adottato l'atto legislativo di iniziativa governativa che avrebbe disposto il riordino sulla base delle proposte regionali. Un altro recente caso di applicazione non immediata del contenuto del decreto è costituito dal c.d. decreto “crescita 2.0”, n. 179 del 2012, che tra i principali ambiti di intervento annovera l'agenda digitale, le start up innovative e le opere pubbliche, la cui concreta attuazione richiede, tuttavia, l'adozione di numerosi provvedimenti attuativi, da emanarsi mediante procedure di concertazione talvolta complesse. L'efficacia di tali misure resta pertanto subordinata alla reale volontà di darvi attuazione da parte delle amministrazioni competenti, nonché alla loro capacità di porre in essere forme di coordinamento e cooperazione. Il problema della non immediata operatività del decreto si ha dunque in tutte quelle ipotesi in cui le sue statuizioni siano condizionate dalla successiva emanazione di atti di esecuzione, in genere regolamenti governativi ma anche decreti di natura non regolamentare208.
Tutti questi sono tipici casi in cui ricorre l'urgenza del provvedere, non invece l'urgenza dell'applicazione di quel contenuto. Autorevole dottrina ha ritenuto legittimi interventi animati da questa esigenza, poiché «urgente e necessaria dev'essere l'emissione del provvedimento, poco importa se il suo contenuto non sia d'immediata attuazione e non contenga disposizioni oggettivamente necessarie»209. A ben vedere, queste ipotesi si
208Ciò spesso è legato al fatto, da un lato, che le disposizioni sono frutto di una riflessione non approfondita che necessita aggiustamenti e, dall'altro, che il rinvio ad atti successivi consente di spostare ambiti rilevanti di decisione, e non soltanto elementi di dettaglio, al livello della burocrazia delle amministrazioni centrali dello Stato. Chiaramente se l'intervento della fonte secondaria cui si rinvia ha carattere meramente integrativo non è detto che si configuri un abuso; se invece il decreto attribuisce la competenza ad emanare un futuro atto avente natura regolamentare, oltre a porsi un problema di drafting legislativo, bisogna chiedersi se vi sia una violazione della regola costituzionale.
collocano al limite della tenuta delle regola costituzionale: può l'atto della previsione configurare esso stesso hic et nunc il presupposto dell'immediato e necessario provvedere? Questo ed altri punti di contatto tra la vita reale del decreto-legge e i limiti costituzionalmente posti si sono effettivamente tradotti in puntuali vizi di legittimità. Nel seguente capitolo si verificherà in che misura le decisioni assunte dalla Corte costituzionale possono essere inquadrate nel disegno che gravita attorno alla funzione provvedimentale del decreto-legge.
conseguentemente la invalidità del decreto-legge che dilazioni la propria entrata in vigore, Santi Romano,
CAPITOLO TERZO
LA MANUTENZIONE DEL DECRETO-LEGGE
Appurata la qualità e il livello di azione del decreto-legge si è inteso verificare in che misura i soggetti deputati al controllo siano intervenuti per ricondurre lo schema reale alla cornice costituzionale. Nell'individuare tali soggetti si è partiti dal presupposto che non ci si può attendere che il Governo rinunci ad un uso così stabilizzatosi del decreto-legge, né che siano sufficienti i meccanismi di controllo e garanzia interni alle Camere1. I
meccanismi di controllo che possono incidere in senso modificativo o contenitivo delle tendenze abusive sono anzitutto quelli costituzionali.