Il quadro normativo pre-2008 (cenni)

La disciplina del bilancio fornita dalla versione originaria dell'art. 81 della Costituzione si fondava su due pilastri: l'obbligo di copertura delle leggi di spesa107_,

deputate alla decisione dei modi in cui sviluppare le scelte di finanza pubblica, e la legge di bilancio, destinata a fornire il quadro generale delle risorse disponibili, ma impossibilitata ad innovarlo in alcun modo108_{. La scelta per una legge di bilancio priva di contenuto}

normativo sostanziale era giustificata dall'esigenza di evitare che la sede in cui ponderare le decisioni incidenti sul bilancio si confondesse con quella in cui quest'ultimo viene

106Corte dei Conti, Relazione sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione

degli oneri relative alle leggi pubblicate nel quadrimestre settembre - dicembre 2003, 1 aprile 2004, p. 28,

in www.corteconti.it, Sez. Relazioni al Parlamento.

107Ai sensi del comma 4 «[o]gni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte».

108Il comma 3 stabilisce che «[c]on la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese».

approvato, correndosi altrimenti il rischio di varare nuove norme di entrata o di spesa non adeguatamente meditate109_{. Nella prima fase della storia repubblicana il meccanismo in}

attuazione dell'art. 81 Cost. è stato realizzato con la ricezione nella legge di bilancio di decisioni già prese altrove dal Parlamento, le quali non potevano essere modificate al momento della presentazione del disegno di legge del Governo, che a sua volta aveva definito i propri indirizzi politici in epoche precedenti. Ben presto però lo strumento della legge di bilancio si è dimostrato troppo rigido, messo sotto stress da vari fattori di politica economica e legislativa, quali l'esigenza di una più ampia programmazione finanziaria, la mancanza di uno strumento azionabile in sede di approvazione di bilancio che permettesse di rivedere le scelte di spesa e di programmarle per adeguarle agli obiettivi di politica economica generale, la necessità di affinare il coordinamento della finanza pubblica, la trasformazione del quadro macro-economico generale e la crescita del settore pubblico e del governo dell'economia. Il quadro generale dei vincoli alle politiche di bilancio è stato ulteriormente modificato dai consistenti interventi europei in materia finanziaria110_.

L'ingresso nell'Eurozona è stato subordinato al rispetto del divieto di disavanzi pubblici eccessivi, corredato da meccanismi sanzionatori ex post, secondo gli obiettivi parametrici fissati dal trattato sull'Unione europea firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 nel limite massimo di disavanzo, pari al 3% del PIL, e di debito pubblico, pari al 60% del PIL. Con l'entrata in funzione dell'euro il Trattato di Amsterdam del 1997 ha poi stabilito obiettivi più severi, e con il Patto di stabilità e crescita gli Stati si sono impegnati ad un facere in vista del raggiungimento dell'obiettivo del bilancio pubblico in pareggio o prossimo al pareggio nel medio termine, fatta eccezione per i periodi di recessione economica111_.

Le predette esigenze sono state tradotte dalla legge di contabilità n. 468 del 1978, e successive modifiche, nel disegno di una vera e propria manovra di bilancio, intesa come il

109Per un approfondimento del rapporto tra legge di bilancio e altre leggi, nella logica dell'art. 81 Cost., e per una rassegna della letteratura in proposito, cfr. V. Onida, Le leggi di spesa nella Costituzione, Milano, Giuffrè, 1969, p. 399 ss. e 761 ss.; nonché A. Brancasi, Legge finanziaria e legge di bilancio, Milano, Giuffrè, 1985, p. 273 ss. e Id., L'ordinamento contabile, Torino, Giappichelli, 2005.

110Il coordinamento tra finanza pubblica e regole comunitarie è esaminato da G. Della Cananea, Il

coordinamento della finanza pubblica alla luce dell'Unione economica e monetaria, in Giur. Cost., 2004,

1, p. 77; in tema cfr. altresì Corte dei Conti, Rapporto 2011 sul coordinamento della finanza pubblica, Roma, in www.corteconti.it. Sul processo di integrazione economica e le sue influenze nell'assetto dei poteri statali si tornerà più ampiamente nel capitolo quarto: qui si ricostruisce sommariamente la disciplina europea per individuare gli atti che concorrono alla formazione della decisione di finanza pubblica.

111Il Patto di stabilità e crescita è contenuto in due regolamenti del Consiglio, nn. 1466 e 1467 del 1997 (modificati con i regg. nn. 1055 e 1056 del 2005) e in una risoluzione del Consiglio europeo (assunta ad Amsterdam il 17 luglio 1997, n. 97/C236/01). La sua attuazione interna ha imposto anche il controllo della finanza locale, realizzata con la legge finanziaria per il 1999 (l. n. 448 del 1998), che associa gli enti territoriali allo Stato nella realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica europea attraverso il Patto di stabilità interno.

complesso dei documenti e degli istituti finanziari in cui si articola la fondamentale decisione di finanza pubblica112_{. Alla legge di bilancio viene affiancata la legge finanziaria:}

preceduta da un documento di programmazione economico finanziaria (DPEF), approvato con una risoluzione parlamentare vincolante la futura attività finanziaria del Parlamento, la legge finanziaria è abilitata a modificare sul fronte delle entrate e delle spese i provvedimenti che abbiano influenza sul bilancio, superando così il divieto imposto alla legge di bilancio dall'art. 81 Cost.; essa fissa inoltre il tetto massimo di ricorso all'indebitamento nella direzione, almeno nelle intenzioni, del contenimento del disavanzo e del debito pubblico113_{. La prassi tuttavia conobbe un uso distorto di questo strumento: le}

istanze parlamentari, di sempre più difficile sintesi, si traducevano sistematicamente nell'inserimento nel disegno di legge finanziaria delle più disparate disposizioni di spesa, mentre la garanzia dell'approvazione entro fine anno induceva ad innestarvi disposizioni eterogenee ed interventi di sostegno economico di carattere localistico e microsettoriale; la copertura finanziaria di questa miriade di interventi era trasferita poi sul ricorso all'indebitamento nel tetto massimo che veniva sì fissato dalla legge stessa, ma, inutilmente, in chiusura del procedimento decisionale.

Per alleggerire la legge finanziaria da un tale carico è emerso nell'esperienza successiva alla legge n. 362 del 1988 un altro istituto all'interno della manovra finanziaria, il c.d. collegato di sessione: si tratta di un disegno di legge deputato ad accogliere le eventuali modifiche della legislazione sostanziale di settore in funzione della manovra. Tuttavia anche di questo strumento è stato fatto un uso polifunzionale, con una sensibile espansione dei suoi contenuti (e la frequente approvazione con questione di fiducia)114_{. Per}

decongestionare la decisione di bilancio, la parziale riforma ad opera della legge n. 208 del

112Le riforme della contabilità sono illustrate in N. Lupo, G. Rivosecchi, Finanza pubblica: principi

ordinatori e tendenze evolutive, in M. Pellegrini (a cura di), Elementi di diritto pubblico dell'economia,

Padova, Cedam, 2012, p. 133 ss.

113Il contenuto della legge finanziaria, così come disciplinato dall’art. 11 della legge n. 468/1978 e successive modificazioni, si distingueva in una componente necessaria e in una facoltativa. Nel contenuto necessario rientravano la fissazione del tetto massimo dell'indebitamento aggiuntivo consentito in ciascuno degli anni del periodo considerato nel bilancio pluriennale, l'importo complessivo massimo destinato per ciascun anno al rinnovo e alle modifiche dei contratti del pubblico impiego, le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori rispetto a quelli previsti1. Potevano eventualmente essere contenute nella legge finanziaria norme che comportassero aumenti di spesa o riduzioni di entrata, il cui contenuto fosse finalizzato direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia. Si vedano più ampiamente A. Brancasi, Legge finanziaria e legge di

bilancio, cit., p. 1 ss.; G. Salerno, Legge finanziaria, in Enc. Giur., X, Roma, Treccani, 1998, p. 2 ss.

114La legge di contabilità aveva infatti escluso dal contenuto della legge finanziaria solamente le norme di carattere localistico o microsettoriale e di carattere ordinamentale o organizzativo, per le quali lo strumento rimaneva il disegno di legge collegato alla manovra presentato durante la sessione di bilancio. Restavano incluse nel contenuto della finanziaria le disposizioni «finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia». Quest'ultima previsione ne aveva di fatto dilatato i contenuti.

1999 ha disposto un ampliamento del contenuto proprio della legge finanziaria, riassorbendo in essa i contenuti dei collegati, che venivano dunque implicitamente scorporati dalla sessione e potevano essere presentati come ordinari disegni di legge. Successivamente, tale massa viene distribuita tra la stessa legge finanziaria e un decreto- legge che accompagna o precede la manovra115_.

Parallelamente si sono poste le basi per una nuova disciplina europea della politica economica a fronte dei deludenti risultati ottenuti con il Patto di stabilità e crescita e del sopravvenire di un periodo di bassa crescita. Con le modifiche ai Trattati realizzate a Lisbona nel dicembre 2007, le economie europee e le politiche finanziarie dei governi divengono questioni di «interesse comune» (art. 121.1 TFUE), caratterizzate dalla definizione di obiettivi comuni e da un'azione di sorveglianza multilaterale esercitata in seno al Consiglio. D'altra parte l'instabilità finanziaria europea connessa alla crisi finanziaria mondiale degli anni 2007-2008 non rendeva più sostenibile l'aumento della spesa pubblica italiana, che dopo la metà del secolo XX aveva visto un costante incremento, collegato allo sviluppo delle funzioni di erogazione svolte dal welfare state, ma anche a sprechi, proliferazione dei centri di spesa e inefficienze del sistema burocratico. Era pertanto avvertita l'esigenza di modificare le procedure di bilancio per adeguarle ai mutamenti intervenuti a livello interno ed europeo116_.