2. Rinsaldare gli argini
2.2. Utilizzabilità degli istituti connessi
2.2.2. Il vaglio di coerenza rispetto ai presupposti
L'attributo della provvedimentalità potrebbe essere valorizzato anche per dare fondamento costituzionale ad un profilo contenutistico che offre vari risvolti in termini di controllo sull'uso del decreto-legge e sulla sua conversione: la natura provvedimentale può essere riconnessa infatti al requisito dell'omogeneità157. La denominazione di
“provvedimenti”, se intesa in senso stretto, lascerebbe supporre che nelle intenzioni del Costituente il decreto-legge dovesse avere un contenuto più specifico e puntuale rispetto ad un progetto di legge; essendo destinato a fronteggiare circostanze straordinarie e imprevedibili, potrebbe assumere solo il carattere di atto omogeneo in coerenza con la eccezionalità dei presupposti che ne legittimano l'adozione, cosicché sarebbero illegittimi i provvedimenti c.d. omnibus158.
Il requisito dell'omogeneità, che certamente si coniuga con la natura
principio democratico).
154G. Lombardi, Motivazione, cit., p. 954.
155Il nesso tra obbligo di motivazione e responsabilità politica è valorizzato da P. Caretti, Motivazione, cit., p. 1, per cui in un sistema in cui ogni decisione che promana dallo Stato in tanto si legittima in quanto rappresenti l'espressione della sovranità popolare, la motivazione degli atti pubblici diviene elemento essenziale per dare estensione massima al principio di responsabilità politica.
156La mancanza di questo elemento, formalmente o sostanzialmente inteso, porrebbe anche un problema di rapporti tra poteri nell'esercizio della funzione legislativa, che si andrebbe ad aggiungere all'insorgenza rispettivamente del vizio di legittimità e del vizio di eccesso di potere, se la motivazione fosse normativamente prescritta o scaturisse dalla natura stessa del provvedimento. Secondo L. Ventura,
Motivazione degli atti costituzionali, cit., p. 1196, il difetto di preambolo non costituisce un'ipotesi di
mero vizio formale (poiché la motivazione è richiesta ad substantiam dalla norma costituzionale), ma di inosservanza dello standard relativo alla struttura dell'atto, che pertanto risulterebbe inesistente.
157G.F. Ciaurro, Decreto-legge, cit., p. 8,
158Avverte del rischio che questa argomentazione metta in dubbio la stessa natura dei decreti-legge come vere e proprie fonti del diritto N. Lupo, L'omogeneità dei decreti-legge (e delle leggi di conversione): un
nodo difficile, ma ineludibile per limitare le patologie della produzione normativa, in G. D'Elia, G. Tiberi,
M. P. Viviani Schlein (a cura di), Scritti in memoria di Alessandra Concaro, 2012, Milano, Giuffrè, p. 422, nota 3. Muove invece dalla premessa che la natura provvedimentale dei decreti-legge ne escluda la partecipazione all'esercizio della funzione legislativa F. Sorrentino, La Corte costituzionale tra decreto-
provvedimentale del decreto, non si esaurisce però in un corollario della stessa. Come meglio si vedrà nel terzo capitolo analizzando la giurisprudenza costituzionale, esso può essere fatto valere tanto per le disposizioni introdotte in sede di decretazione rispetto ai presupposti dell'intero decreto, quanto per le disposizioni introdotte in sede di conversione rispetto al contenuto normativo dell'atto governativo.
Che i decreti-legge abbiano contenuto «specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» è prescritto dall'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988. Sul valore di tale prescrizione la Corte costituzionale ha recentemente rilevato che «costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento»159. La previsione della legge n. 400 del 1988
aveva comunque lasciato un seguito nei regolamenti di Camera e Senato rispetto al tema dell'ammissibilità degli emendamenti al decreto-legge in sede di conversione160. Ad essa
implicitamente fa riferimento l'art 78, comma 3, del regolamento del Senato, riformulato nel 1988 pochi mesi dopo la legge de qua, là dove prevede il parere obbligatorio della Commissione affari costituzionali sulla sussistenza non solo dei presupposti ex art. 77 Cost., ma anche dei requisiti stabiliti dalla legislazione vigente. Peraltro, la previsione dell'art. 97 del Regolamento, secondo cui «[s]ono improponibili ordini del giorno, emendamenti e proposte che siano estranei all'oggetto della discussione», è stata interpretata nel senso di applicarsi in modo particolarmente in sede di conversione del decreto-legge161. Per quanto riguarda il regolamento della Camera, l'art. 96-bis richiede un
parare obbligatorio, ma non vincolante, del Comitato per la legislazione, il quale può anche proporre la soppressione delle disposizioni che non rispettino le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge «previste dalla vigente legislazione».
Una prima problematicità si pone in relazione al concetto stesso di omogeneità. La dottrina ne aveva già isolato diverse manifestazioni nella omogeneità in senso soggettivo,
159Sentenza n. 22 del 2012, § 3.3 considerato in diritto. 160Così N. Lupo, L'omogeneità dei decreti-legge, cit., p. 425.
161«Quando il Senato, in sede di valutazione dei presupposti, giudica per un decreto-legge sussistenti i requisiti richiesti dall'articolo 77 della Costituzione, accetta che al provvedimento sia riservato un tragitto preferenziale, con la garanzia che per questo tragitto non si debbano far passare ipotesi normative del tutto svincolate dalla necessità e dalla urgenza che giustificarono l'emanazione del decreto-legge. Pertanto, in sede di conversione di un decreto-legge, la norma del primo comma dell'articolo 97 del Regolamento - secondo la quale non sono proponibili emendamenti che siano estranei all'oggetto della discussione - deve essere interpretata in modo particolarmente rigoroso, che tenga conto anche della indispensabile preservazione dei caratteri di necessità e di urgenza già verificati con la procedura prevista dall'articolo 78 del Regolamento, con riferimento sia al decreto-legge che al disegno di legge di conversione» (Parere della Giunta per il Regolamento del 8 novembre 1984).
intesa come semplice attinenza di una materia alle competenze di un unico ministero162,
nella omogeneità oggettiva o materiale, che vieta i decreti c.d. pluricomprensivi163, e in
quella teleologica, riferita cioè alla coerenza coi fini perseguiti164. In particolare
l'omogeneità oggettiva, cui ci si potrebbe riferire come omogeneità in senso stretto, è un concetto statico, che ha a che fare con l'oggetto dell'intervento normativo; quella teleologica, invece, comporta un giudizio relazionale orientato ad un tertium rispetto all'oggetto, che è lo scopo cui la disposizione in dubbio risulti diretta. Vi sono elementi per ritenere che non sia sufficiente ragionare in termini di omogeneità solo soggettiva e tantomeno materiale: come è testimoniato dalla prassi, più è generale la finalità assunta dal decreto-legge (ad esempio il rilancio dell'economia), più ampia sarà l'intersettorialità del provvedimento e potenzialmente la disomogeneità dei contenuti. Ciò non significa però che quei contenuti non siano avvinti da un elemento unificante, che è la causa specifica di quel decreto (nell'esempio, appunto, l'obiettivo di rilanciare l'economia). In ultima analisi il vero «elemento unificante» è l'omogeneità in senso funzionale165. Un esempio è offerto dai
decreti “milleproroghe”, che raccolgono una pluralità oggettivamente disomogenea di disposizioni, orientate però al medesimo scopo di intervenire a livello temporale. Qualora il Parlamento introducesse disposizioni (solo) funzionalmente omogenee, si può supporre che non vi sarebbero profili di illegittimità in quanto la eterogeneità non sarebbe totale, essendo salva la coerenza con le finalità di proroga sottese alla disciplina posta dal decreto.
Una concezione effettiva dell'omogeneità induce quindi a ritenere che essa non abbia a che fare con il concetto di provvedimento in senso stretto, che porterebbe a richiedere provvedimenti omogenei in senso strettamente oggettivo o materiale, quanto piuttosto con la “funzione provvedimentale” del decreto. Intesa in senso funzionale, l'omogeneità assume i tratti di una vera e propria coerenza rispetto alla matrice impressa dal Governo all'intervento: come si è detto, l'individuazione della finalità rientra in una valutazione prettamente politica connessa all'apprezzamento della situazione concreta, ma la predisposizione di una disciplina per fare fronte a quella situazione concreta non è del tutto libera, poiché la necessaria omogeneità (rectius, coerenza) delle disposizioni rispetto a quella finalità, ne è limite.
In questo senso sembra trovare rinnovato vigore l'assimilazione già proposta in dottrina tra il requisito dell'omogeneità del contenuto del decreto-legge e l'omogeneità del
162N. Maccabiani, La conversione dei decreti legge davanti alla Camera dei deputati. La prassi del
Comitato per la legislazione, Brescia, Promodis, 2001, p. 38 ss.
163S. Labriola, Il governo della Repubblica, cit., p. 220. 164A. Celotto, L'«abuso» del decreto-legge, cit., p. 458.
quesito del referendum abrogativo166, che nella giurisprudenza costituzionale evolve fino a
comprendere una molteplicità di domande riconducibili ad «una matrice razionalmente unitaria»: in modo analogo per il decreto-legge la disomogeneità delle materie coinvolte non dovrebbe comportare la illegittimità delle sue disposizioni, se tutte avvinte dalla medesima finalità. Questa conformazione del requisito della omogeneità vale anche a garanzia del potere di conversione: analogamente al senso dell'omogeneità del quesito referendario, che deve permettere al corpo elettorale di esprimersi con una risposta univoca, nel caso del decreto-legge si tratta di regola che supera il buon drafting legislativo, poiché concorre a far sì che il Parlamento possa svolgere un controllo univoco che gli permetta di intervenire con emendamenti al disegno di legge di conversione167.
La non omogeneità del contenuto sfocerà in vero e proprio vizio di legittimità solo se la disomogeneità sia tale da determinare una incoerenza della disposizione rispetto ai presupposti addotti. A ben vedere, un sindacato sulla disomogeneità ragiona a partire dalla giustificazione del decreto-legge. Dunque la dottrina relativa all'omogeneità, che diviene coerenza nel senso detto, serve come strumento in mano al giudice per far valere i vizi di incoerenza rispetto alla motivazione addotta168. In questo senso il giudizio operato dalla
Corte ha delle evidenti assonanze col sindacato di ragionevolezza, in quanto ne ripete la struttura logica di giudizio di congruenza tra i mezzi adottati ed il fine perseguito169: il vizio
riguarda l'improprio utilizzo tanto dello strumento d'urgenza quanto del mezzo di conversione, per introdurre disposizioni ed emendamenti eterogenei rispetto alla specifica esigenza di fatto che ha giustificato l'intervento. La giustificazione dei presupposti allora rappresenta uno strumento valido per penetrare il significato delle scelte del legislatore, specie quando la Costituzione preveda norme tali da determinare nei confronti dell'atto legislativo un vincolo nel fine, e diventa «strumento del sindacato di legittimità costituzionale, specie quando esso ne commisuri la coerenza rispetto al fine incorporato nella disposizione normativa»170.
166Cfr. sul punto, F. Modugno, Referendum abrogativo e decreto-legge a confronto, oggi, in Rass. Parlam., 1998, 1, p. 74 ss.
167Per S. Labriola, Il Governo della repubblica, cit. p. 220, il decreto pluricomprensivo «costituisce uno scorrettissimo mezzo per comprimere l'area di effettiva discrezionalità del Parlamento, nel deliberare la conversione in legge del provvedimento».
168Nel diritto amministrativo la motivazione è inesistente quando non vengono in alcun modo indicati i motivi della scelta operata, mentre deve ritenersi viziata quando sia insufficiente, incomprensibile oppure affetta da irragionevolezza o intrinseca incoerenza.
169Su questi profili del controllo di ragionevolezza si rinvia a A. Morrone, Il custode della ragionevolezza, Milano, 2001, p. 176 ss.