I decreti di revisione della spesa pubblica

Già predisposto in via sperimentale nel 2007, il processo di analisi e valutazione della spesa è stato disciplinato a regime dal governo Prodi con la finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007, art. 68, co. 3). I meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo introdotti sono stati prima potenziati con la nuova legge di contabilità n. 196 del 2009, che ha previsto l’istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni pubbliche, poi ulteriormente innovati dai decreti nn. 98 e 138 del 2011153_{. La revisione della spesa}

pubblica è stata rilanciata dal governo Monti già a partire dalla sua instaurazione154 _{e si è}

consolidata con il decreto n. 52 del 2012, recante «Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica» (c.d. spending review 1), convertito in legge n. 94 del 2012, cui ha fatto seguito il n. 95 del 2012, recante «Disposizioni urgenti per la

microsettoriale, «deve certamente in buona misura essere ascritto alla scelta, determinata dall'imminente conclusione della legislatura, di includere in essa complessi omogenei di disposizioni che, più propriamente, avrebbero dovuto riguardare altrettanti distinti provvedimenti normativi». Appare anche confermata la trasformazione in strumento attuativo di precedenti normative sostanziali, «contribuendo all’attenuazione della valenza strategica conferitale dall’ordinamento contabile» (Corte dei Conti – Sezioni riunite in sede di controllo, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato l'esercizio finanziario

2012, p. 257).

151In esso sono confluite, con talune modificazioni, le disposizioni contenute nel decreto-legge n. 87 del 2012 (c.d. “decreto dismissioni”).

152Corte dei Conti – Sezioni riunite in sede di controllo, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato per

l'esercizio finanziario 2012, p. 248.

153I decreti hanno previsto la presentazione al Parlamento, entro il 30 novembre 2011, di un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica e, a decorrere dall’anno 2012, l'avvio di un ciclo di spending

review mirato alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni

centrali dello Stato.

154Il Governo ha adottato atti di revisione della spesa pubblica: con il d.l. n. 201 del 2011, allo scopo di ridurre i costi di alcune amministrazioni pubbliche, si è disposta la soppressione di alcune Agenzie nazionali, si è ridotto il numero dei componenti delle Autorità indipendenti, si è imposto un tetto ai compensi per manager pubblici, amministratori e dipendenti delle società controllate dalle pubbliche amministrazioni.

riduzione della spesa pubblica a servizi invariati» (c.d. spending review 2), convertito in legge n. 135 del 2012.

Questi ultimi decreti dettano un disegno più organico. Viene anzitutto istituito un Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica155_{, che ha il compito di}

coordinare l’azione del Governo e le politiche di analisi e riordino della spesa; in secondo luogo, si prevede la nomina di un Commissario straordinario, dotato di funzioni di analisi e revisione della spesa, cui è attribuito «il compito di definire il livello di spesa per acquisti di beni e servizi, per voci di costo, delle amministrazioni pubbliche». L'ambito di applicazione del decreto riguarda tutte le amministrazioni, comprese le autorità indipendenti; sono escluse la Presidenza della Repubblica, del Senato e della Camera, e della Corte costituzionale. Il primo dei decreti introduce alcune norme sostanziali, avviando un miglioramento dell’efficienza della spesa per beni e servizi e l'aggiudicazione di appalti secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. La spending

review viene proseguita e rafforzata in modo più consistente dal decreto n. 95, che tocca

diversi ambiti di spesa, sia a livello di governo centrale che a livello di governi locali. I principali interventi insistono sull'efficienza nell’acquisto di beni e servizi, con l'allargamento del perimetro degli acquisti tramite Consip156_{; sul contenimento delle spese}

per il personale, con l'ulteriore ridimensionamento degli organici di alcune categorie del pubblico impiego (in misura pari al 20% per il personale dirigente e del 10% per quello non dirigente) e la razionalizzazione e riduzione degli uffici delle amministrazioni pubbliche; sulla dismissione di partecipazioni in società pubbliche e sulla soppressione di enti pubblici157_{. Il decreto prevede inoltre che gli enti territoriali concorrano alla}

realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica con tagli ai trasferimenti a favore delle Regioni e degli enti locali (art. 16), il riordino delle Province, nonché numerose

155In base all'art. 1, il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri, e composto dal Ministro delegato per il programma di governo, dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, dal Ministro dell’economia e delle finanze (o vice ministro da lui delegato) e dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con funzioni di segretario.

156La Consip è una società per azioni del Ministero dell’economia e delle finanze dedicata al programma per la razionalizzazione degli acquisti.

157In particolare, l'art. 9 obbliga Regioni, province, comuni a sopprimere o accorpare enti, agenzie, organismi di qualsiasi natura giuridica che esercitano le funzioni fondamentali di cui all’art.117, comma 2, lett. p) Cost. o le funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane, o in ogni caso ad assicurare la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20%. In sede di conversione è stato introdotto il co. 1-bis che esclude l’applicabilità della predetta disposizione alle aziende speciali, agli enti e alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali. Se gli enti locali non provvederanno in tal senso, è prevista la soppressione degli organismi predetti e in base al co. 6 non ne potranno essere istituiti di nuovi. Le stesse previsioni si applicano anche alle Regioni relativamente agli enti, agenzie ed organismi comunque denominati e di qualsiasi natura, che svolgono, ai sensi dell'art. 118, Cost., funzioni amministrative conferite alle medesime Regioni.

disposizioni urgenti per l'equilibrio del settore sanitario, tra cui la riduzione del fabbisogno sanitario nazionale e del correlato finanziamento158_.

La realizzazione di un sistema di revisione della spesa pubblica si colloca, almeno in linea di principio, in continuità con le più recenti riforme della legge di contabilità159_{. La}

legge n. 196 del 2009, infatti, ha mantenuto la riclassificazione del bilancio per missioni e programmi, e la realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, corrispondente all'unità organizzativa di primo livello dei ministeri, confermando quell'approccio finalistico che dovrebbe facilitare la misurazione del rendimento delle pubbliche amministrazioni nella logica di una efficace spending

review160_{. Inoltre, tra gli obiettivi sottesi alla revisione della spesa, vi è quello di superare}

sia la logica dei “tagli lineari” alle dotazioni di bilancio, sia il criterio della “spesa storica”: in questo modo si potrebbe evitare il riproporsi della tradizionale logica ‘‘incrementale’’ delle decisioni di bilancio, che spesso determinava l’automatico rifinanziamento di programmi di spesa anche a prescindere dal loro effettivo rendimento161_.

Con questo susseguirsi di decreti dovrebbe essersi configurata una sistematica attività di analisi e valutazione della spesa come metodo permanente di lavoro delle amministrazioni, a livello sia centrale che locale, finalizzato a migliorare il processo di allocazione delle risorse e il grado di efficienza ed efficacia dell’azione delle pubbliche amministrazioni. Tuttavia, per la concreta attuazione degli aspetti organizzativi e procedimentali e per l'ulteriore articolazione delle misure introdotte, i decreti rinviano a successivi atti legislativi e non legislativi di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica. Da questo punto di vista la Corte dei conti ha rilevato il rischio che le difficoltà operative delle amministrazioni interessate vengano accentuate dalla «ormai frequente sovrapposizione di norme, con probabili effetti soppressivi, sostitutivi o modificativi della disciplina già in vigore».162