3. Casi emblematici di gestione d'urgenza della politica finanziaria ed economica
3.3. La revisione del sistema politico-amministrativo locale
Diviene parte dell’emergenza anche la semplificazione e razionalizzazione del sistema politico amministrativo locale. Con gli strumenti tipici della legislazione d’urgenza
158Per una più approfondita analisi delle disposizioni dei decreti di spending review, si rinvia ai numerosi commenti in Giornale di diritto amministrativo, 2012, 12, p. 1161 ss..
159Cfr. G. Rivosecchi, Le nuove misure di controllo della spesa pubblica - Gli organi e le procedure di
controllo, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, 10, p. 917.
160In questo senso cfr. Osservatorio sulla legislazione, Rapporto 2012, cit., p. 393. 161Cfr. G. Rivosecchi, Le nuove misure di controllo, cit., p. 921.
162Corte dei Conti – Sezioni riunite in sede di controllo, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato per
si è proceduto a vere e proprie riforme del settore degli enti locali, persino con l’adozione di misure di attuazione della Costituzione. Questi interventi si collocano tutti nella direzione della graduale estensione alle amministrazioni locali dei meccanismi di sistematica revisione della spesa e rispetto ad essi si potenzia il ruolo d’indirizzo governativo ai fini del coordinamento e del governo unitario della finanza pubblica.
La più complessa vicenda istituzionale, che ha a che fare con la gestione del territorio e l’assetto amministrativo della Repubblica, è il riordino delle Province163. Già
l’art. 15 del d.l. n. 138 del 2011, «in attesa della complessiva revisione della disciplina costituzionale del livello provinciale», aveva previsto la soppressione delle Province con un numero di abitanti inferiore a trecentomila o con una superficie non superiore a tremila chilometri quadrati. Il Governo stesso, però, durante la fase della conversione in legge, aveva rimosso la disposizione per i dubbi di legittimità costituzionale e aveva preferito presentare il 9 settembre 2011 un disegno di legge costituzionale (affossato con le dimissioni del Governo Berlusconi). La prosecuzione del riordino si è avuta con l'entrata in carica del Governo Monti, che l'ha preannunciata già nel discorso di insediamento. Fu peraltro la stessa lettera della Banca centrale europea del 29 settembre 2011 indirizzata al Presidente del Consiglio italiano, a richiedere «un forte impegno ad abolire o a fondere alcuni strati amministrativi intermedi (come le Province)»164. Per riacquistare credibilità si
è ritenuto quindi di dover dare un segnale sul versante della trasformazione dell’intera disciplina ordinamentale di questo ente locale territoriale, precorrendo la strada della decretazione d’urgenza in materia finanziaria. La sorte delle Province si dipana quindi nel passaggio dalla disciplina dettata dal decreto-legge n. 201 del 2011 (art. 23), che sembrerebbe prodromica alla loro soppressione, a quella del decreto n. 95 del 2012 (artt. 17 e 18), che prevede un riordino basato su Province accorpate e Città Metropolitane165.
163Tra i numerosi commenti critici in tal senso cfr. P. Veronesi, Morte e temporanea resurrezione delle
province: non si svuota cosi un ente previsto in Costituzione, in Studium Iuris, 2012, 4, p. 393 ss; P.
Caretti, Alcune considerazioni sulle piu recenti linee di riforma dell’ente-Provincia, in www.astrid- online.it, 21 settembre 2012, p. 2; G. Falcon, La crisi e l’ordinamento costituzionale, in Le Regioni, 2012, 1-2, passim, spec. p. 18; per S. Staiano, Le autonomie locali in tempi di recessione: emergenza e
lacerazione del sistema, in Federalismi.it, 2012, 17, p. 1, ss., «l’attuale assetto delle autonomie locali [...]
è tendenzialmente considerato soprattutto come una diseconomia da eliminare con le decisioni radicali necessarie a fronteggiare l’emergenza»; analogamente S. Mangiameli, La nuova parabola del
regionalismo italiano: tra crisi istituzionale e necessità di riforme, in Rivista giuridica del Mezzogiorno,
2012, 4, p. 711. Più in generale sul dibattito antecedente il pronunciamento della Corte costituzionale, vedi il Dossier 2012 sul riordino delle province (con contributi e pareri dei Prof.ri Capotosti, Cerulli Irelli, Ciarlo, Onida e Volpi) in federalismi.it.
164Il testo della lettera è rinvenibile in www.ilsole24ore.com, 29 settembre 2011.
165Le censure di legittimità costituzionale della riforma sono state accolte dalla Corte costituzionale con sent. n. 220 del 2013. Sulla decisione, di particolare interesse per i profili che attengono allo strumento normativo utilizzato, si tornerà nel capitolo terzo (§ 2.3)
Dapprima l'art. 23 del d.l. “salva Italia”, perseguendo l'obiettivo della riduzione dei costi di funzionamento delle Province, ne ha modificato i profili funzionali e la forma di governo. Per il primo aspetto, attribuisce alle Province funzioni esclusivamente di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze (co. 14), e prevede il trasferimento con legge regionale delle altre funzioni (nonché delle risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie per esercitarle) ai Comuni, salve esigenze di esercizio unitario a livello regionale (co. 18 e 19). Per quanto riguarda l'organizzazione, il comma 15 elimina la Giunta provinciale e porta a cinque anni la durata in carica degli altri due organi di governo, mentre il comma 16 elimina l’elezione diretta del Presidente, fa del Consiglio provinciale un organo ad elezione di secondo grado (eletto con modalità da stabilirsi con legge dello Stato dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia) e fissa nel massimo di 10 il numero dei componenti del Consiglio166.
Il Governo è poi tornato ad affrontare la riforma sempre nell’ambito di un provvedimento volto al risanamento delle finanze pubbliche, il decreto-legge sulla “spending review” n. 95 del 2012, che prevede il riordino delle Province e delle loro funzioni fondamentali, al dichiarato «fine di contribuire al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei» (art. 17). Attraverso un’articolata procedura è previsto che si giunga alla riduzione del numero delle Province mediante accorpamento, sulla base dei criteri di riordino fissati, ai sensi del comma 2, dal Consiglio dei ministri167; entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto (termine poi prorogato al 31 dicembre 2013), con atto legislativo di iniziativa governativa, le Province sarebbero state riordinate sulla base delle proposte regionali elaborate a partire dalle ulteriori proposte dei Consigli delle Autonomie Locali (CAL)168. Per quanto concerne le funzioni amministrative, il decreto n. 95 del 2012 ha
impostato in maniera profondamente diversa la questione rispetto al decreto precedente, ripristinando un nucleo minimo di funzioni amministrative in capo alla Province, qualificate come enti con funzioni di «area vasta»169. L'art. 18 prevede poi la vera e propria
166Il termine per l'applicazione di questo articolo, originariamente fissato al 31 dicembre 2012, è stato prorogato al 31 dicembre 2013 dalla Legge di stabilità per il 2013.
167Che, con deliberazione del 20 luglio 2012, e con alcune deroghe, sono stati individuati nella dimensione territoriale non inferiore a 2500 kmq e nella popolazione residente non inferiore ai 350.000 abitanti. 168Il riordino delle Province nelle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell’art. 17, commi 3 e 4, del d.l. n. 95
del 2012, è stato disposto dal decreto-legge 5 novembre 2012, n. 188 (Disposizioni urgenti in materia di Province e Città metropolitane), che però non è stato convertito in legge. Il predetto decreto recava anche modifiche all’art. 18 del d.l. n. 95 del 2012.
169In particolare, all’esito del riordino l'art. 17 del decreto stabilisce che sono funzioni delle Province: a) la pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché la tutela e valorizzazione dell’ambiente,
soppressione delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, disponendo la contestuale istituzione delle relative Città metropolitane, a partire, intervenuta la proroga, dal 1° gennaio 2014. Da ultimo, l’art. 1, comma 115, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), intervenendo su una serie di disposizioni dei suddetti decreti, ha sospeso per un anno l’attuazione delle norme indicate.
Altri interventi strutturali incidenti sull'autonomia hanno riguardato ulteriori forme di riduzione degli organi politici e del numero dei rappresentanti ai diversi livelli di governo: l’art. 14, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, per esempio, dispone che per «il conseguimento degli obiettivi stabiliti nell’ambito del coordinamento della finanza pubblica», le Regioni, ai fini della collocazione nella classe di enti territoriali più virtuosa (quindi per la fruizione dei “premi” in materia fiscale), debbono adeguare i propri ordinamenti ad una serie di parametri, tra i quali c’è la riduzione del numero dei consiglieri regionali e degli assessori al di sotto di un limite massimo. La legge di stabilità 2012 avrebbe poi eliminato il carattere volontario dell’adeguamento regionale, prevedendo che le Regioni adeguino i propri ordinamenti ai parametri elencati.
Infine viene dettata con successivi decreti la disciplina dell'associazionismo obbligatorio per i Comuni che si trovino sotto una determinata soglia demografica170.
L'esercizio associato delle funzioni fondamentali per i Comuni più piccoli è stato avviato dal decreto-legge n. 78 del 2010 (art. 14), che aveva impegnato i Comuni ad esercitare «obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione» le funzioni definite fondamentali dalla legge statale171. In seguito è intervenuto il decreto n.
95 del 2012 (artt. 19 e 20) rivedendo i criteri demografici che comportano l'obbligatorietà dell’esercizio associato delle funzioni fondamentali (comuni con popolazione fino a 5.000, 3.000 se in comunità montane) e prevedendo la procedura di individuazione (previa concertazione con i comuni interessati nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali)
per gli aspetti di competenza; b) la pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, l’autorizzazione e il controllo in materia di trasporto privato nonché la costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e la regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; c) la programmazione provinciale della rete scolastica e la gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado.
170In proposito cfr. P. Bilancia, L’associazionismo obbligatorio dei Comuni nelle piu recenti evoluzioni
legislative, in Federalismi.it, 2012, 16; V. Tondi Della Mura, La riforma delle Unioni di comuni fra ‘ingegneria’ e ‘approssimazione’ istituzionali, in Federalismi.it, 2012, 2; S. Gambino, Riordino delle province e (obbligatorietà dell’esercizio associato delle) funzioni comunali: qualche dubbio sulla idoneità di una legge di spesa a farsi carico delle esigenze di attuazione (sia pure parziale) della Carta delle autonomie, in Astrid, 2012, 15, spec. p. 6 ss.
171In relazione al quale la Corte costituzionale, con sent. n. 148 del 2012, ha dichiarato non fondate alcune questioni di legittimità.
della dimensione territoriale ottimale ed omogenea per lo svolgimento in forma obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali172; un regime speciale è poi dettato
dall'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011 come modificato dal decreto-legge n. 95 del 2012, per i Comuni fino a 1.000 abitanti173.