4. Considerazioni di sintesi o il motivo ispiratore di un'ipotesi
1.3. Responsabilità governativa e controllo parlamentare in sede di conversione
Pur trovando fondamento in una norma sulla produzione, l'intervento mediante decreto-legge è eccezionale perché eccede le normali possibilità normative del Governo. La responsabilità che questo si assume con l'intervento viene attivata nel momento del controllo parlamentare per la conversione in legge, sede alla quale è connaturato un giudizio sulla sussistenza della situazione di urgente necessità e un apprezzamento sull'opportunità delle misure adottate. La funzione dell'intervento parlamentare è pertanto duplice: trasforma in legge il provvedimento provvisorio e ratifica l'operato del Governo esonerandolo dalla responsabilità connessa alla emanazione dell'atto65. Sotto quest'ultimo
profilo, la conversione (o meno) assume lo specifico significato politico di un giudizio del Parlamento sull'operato del Governo: postulando che i presupposti riguardino il provvedere e che la valutazione complessiva dell'esecutivo riguardi l'opportunità di intervenire con uno strumento rapido ed efficace, perché vi sono ragioni di opportunità politica che lo richiedono, le Assemblee sono chiamate ad esprimere un giudizio politico che dovrebbe vertere sia sulla verifica dell'esistenza delle circostanze di urgenza, sia sull'accertamento della effettiva necessità di utilizzare lo strumento del decreto-legge in luogo dell'ordinaria iniziativa legislativa, sia infine sul merito della disciplina predisposta per far fronte a quelle
politica e quindi il potere di scegliere se e quanto adottare un certo atto». 64 F. Rimoli, Presupposti oggettivi, cit., p. 249.
esigenze. In questo senso, più chiare saranno le regole sulla emendabilità del decreto-legge in sede di conversione più limpidamente si manifesterà la responsabilità governativa e il valore politico della mancata conversione66.
Il complesso procedimento di conversione in legge del decreto, poi, assume rilevanza anche sul piano del regime e dei rapporti tra fonti, in quanto ristabilisce l'ordine delle competenze nella produzione legislativa. La configurazione stessa del decreto acquista specifico significato nell'inquadramento della natura e dei caratteri del successivo intervento parlamentare: si è discusso e si discute in dottrina se la legge di conversione debba assimilarsi alla conversione degli atti invalidi tipica del diritto privato, se costituisca una forma di ratifica o se svolga una funzione del tutto diversa67. Il tema della conversione
in legge non verrà però qui trattato sulla base dei criteri di logica astratta che presiedono alla riflessione sulla natura dei decreti-legge e della legge di conversione. Ai fini del presente lavoro interessa piuttosto ragionare da una parte sull'estensione e dall'altra sull'effettività del controllo sull'esercizio del potere di decretazione d'urgenza.
Per quanto riguarda l'ampiezza dei poteri del Parlamento in sede di conversione, si può intanto partire da un dato: il vaglio non si esaurisce nel binomio convertire o non convertire68. L'apprezzamento sulla reale sussistenza dei presupposti dell'intervento e sulla
loro corretta valutazione da parte del Governo, e le valutazioni di opportunità sul merito della disciplina introdotta, si possono infatti combinare in vario modo. Alla varietà dei contenuti corrisponde l'espressione di un diverso giudizio politico complessivo sull'azione governativa69. Sul quomodo convertere, poi, si incardina la questione della natura della
legge di conversione e dei limiti alla sua - comunque ormai pacifica - emendabilità, temi che hanno a che fare con l'equilibrio tra Governo e Parlamento nel complessivo intervento di decretazione d'urgenza70.
66 Istituisce questo collegamento tra l'inciso secondo cui il governo adotta i decreti legge «sotto la sua responsabilità» e il valore politico della mancata conversione, G. Pitruzzella, Sui limiti, cit., p. 1422. 67 Per i diversi problemi di contenuto, efficacia e validità della legge di conversione, si rinvia a C. Mortati,
Istituzioni, Padova, Cedam, 1962, p. 636 ss., V. Di Ciolo, Questioni, cit., p. 300 ss., L. Paladin, In tema di decreti legge, cit., p. 566 ss., Id, La formazione delle leggi, cit., p. 82 ss., G. Pitruzzella, La legge di conversione del decreto legge, Padova, Cedam, 1989, passim.
68 Sulla ricostruzione della tesi del “prendere o lasciare” con ampi riferimenti alla storia del parlamentarismo e delle istituzioni repubblicane, e alla sua genealogia attraverso il pensiero di Crisafulli, Sandulli e Ciaurro (nonché una vasta bibliografia di riferimento), si veda l'approfondito studio di G. Filippetta, L'emendabilità del decreto-legge e la farmacia del costituzionalista, in Rivista AIC, 2012, n. 4, spec. p. 12 ss.
69 La complessità e variabilità del contenuto dell'intervento parlamentare in relazione alle circostanze e al complessivo giudizio politico sull'operato del Governo erano già state evidenziate da Santi Romano, Sui
decreti legge e lo stato di assedio, cit., p. 303.
70 E sui quali ci si riserva di ritornare in modo più approfondito nel capitolo seguente: rispetto al tema della legge di conversione in collegamento con la configurazione dell'intervento di decretazione d'urgenza risulta centrale la sentenza n. 22 del 2012, con la quale la Corte costituzionale ha allargato e definito i
Nello svolgere il controllo sull'esercizio del potere di decretazione, il Parlamento
dovrebbe vagliare il ricorrere dei presupposti e la conversione in legge dovrebbe essere la
sede in cui viene recuperato il momento di integrazione del pluralismo politico e sociale che istituzionalmente compete al procedimento legislativo. Nella dialettica tra maggioranza ed opposizione, il concorso necessario tra le due fonti legislative esprime un'esigenza di garanzia che può essere così sdoppiata: da un lato, serve all'opposizione per esercitare un controllo sulle scelte di governo, dall'altro, serve alla maggioranza parlamentare per confermare il proprio consenso rispetto a quelle scelte.
L'utilizzo della modalità epistemica comporta evidentemente un giudizio critico sull'effettività di questo controllo. In sede di conversione si assiste non solamente ad un rafforzamento della maggioranza governativa con la pretermissione delle minoranze politiche, ma anche ad una diffidenza del forze di governo rispetto alla propria maggioranza parlamentare. Nonostante i regolamenti parlamentari71 dettino disposizioni
particolari sul procedimento di conversione del decreto-legge al fine di coniugare l'esigenza di consentire alle Camere la verifica dei presupposti legittimanti, con quella di pervenire alla conclusione dell'iter entro il termine costituzionale, nella prassi trova conferma la compressione del ruolo del Parlamento, per il quale è ormai anacronistico parlare di centralità. Tale compressione nel procedimento legislativo in generale, e in quello di conversione in particolare, soprattutto ai tempi della crisi, è rappresentato dal ricorso combinato ai maxi-emendamenti e alla questione di fiducia sui provvedimenti di governo dell'economia72. La decisione parlamentare ne risulta fortemente limitata nei tempi
e nelle garanzie: si pensi solo a come la libertà di voto del singolo parlamentare venga di fatto limitata nel caso dei maxi-emendamenti che costringono in un unico articolo contenuti vasti ed eterogenei; corrispondentemente si contrae la funzione di controllo nei confronti dell'intervento governativo, tant'è che il decreto-legge finisce per assumere nella prassi carattere «negoziato»73.
All'effettività del controllo parlamentare sull'intervento governativo è direttamente
contorni del sindacato sugli emendamenti inseriti in sede di conversione. 71 Art. 96-bis reg. Cam. e art. 78 reg. Sen.
72 V. G. Rivosecchi, Il Parlamento di fronte alla crisi economico-finanziaria, in Rivista AIC, 2012, n. 3, p. 13. L'Autore contesta la tesi che dalla (presunta) debolezza del Governo nel procedimento legislativo discenda il ricorso alla decretazione d'urgenza e ai maxi-emendamenti. Sulla scarsa funzionalità del procedimento legislativo ordinario come causa della “fuga” verso procedimenti legislativi “speciali” e soprattutto del ricorso alla questione di fiducia, v. V. Lippolis, G. Pitruzzella, Il bipolarismo conflittuale, Soveria Mannelli, 2007, p. 47 ss., R. Perna, Tempi della decisione ed abuso della decretazione d’urgenza, in Quad. cost., 2010, spec. p. 66 ss., A. Barbera, Il Governo, il Parlamento e i partiti politici, in S. Fabbrini, V. Lippolis, G.M. Salerno (a cura di), Il Filangieri. Quaderno 2010. Governare le democrazie.
Esecutivi, leader e sfide, Napoli, Jovene, 2011, p. 79.
proporzionale l'effettività di quelli che sarebbero i principali limiti alla decretazione d'urgenza: la vigenza provvisoria74 e la decadenza come sanzione della mancata
conversione in legge75. L'efficacia provvisoria del decreto è infatti sottoposta a due
condizioni risolutive alternative76: l'una costituita dall'entrata in vigore della legge di
conversione, che, ristabilendo l'ordine normale delle competenze, stabilizza la disciplina normativa originariamente posta dal decreto; l'altra rappresentata dall'esplicito rifiuto di conversione o dall'inutile decorso del termine di sessanta giorni, che provocano la immediata decadenza ex tunc del decreto e quindi la perdita di efficacia delle norme da esso prodotte. È evidente che se il Parlamento converte sistematicamente i decreti77 pur
intervenendo in senso fortemente modificativo sul testo originario, se è tutt'altro che infrequente che il Governo recuperi i contenuti dei decreti-legge decaduti facendoli confluire in altri atti, se per i pochi decreti non convertiti vengono inserite all'interno di leggi di conversione di altri decreti clausole che ne fanno salvi gli effetti, allora è chiaro che nei confronti del “Governo legislatore”78, di fatto, vi è un limitatissimo controllo
politico e giuridico da parte del Parlamento.
Si considerino inoltre le tendenze riscontrate nella prassi, che vedono proprio in collegamento con le caratteristiche strutturali tipiche dei decreti a contenuto economico, il ricorrere di alcune bad practices nella gestione del procedimento di conversione79. Le
dimensioni spesso notevoli nonché il grado di intersettorialità e di complessità degli argomenti oggetto di ciascun provvedimento, desumibile anzitutto dalla eterogeneità dei contenuti rilevata dal Comitato per la legislazione presso la Camera, si riflettono
74 In dottrina si è discusso se la provvisorietà andasse riferita alla disciplina recata dal decreto, da interpretarsi come una «prima provvisoria regolamentazione da sostituirsi con altra più meditata, appropriata e definitiva» (C. Esposito, Decreto-legge, cit., p. 844), o piuttosto al regime giuridico dell'atto, costituzionalmente inidoneo ad innovare stabilmente l'ordinamento giuridico e destinata ad essere sostituita dalla legge di conversione o in alternativa a perdere efficacia (F. Sorrentino, Le fonti, cit., p. 209); la prima impostazione non ha avuto seguito tra gli interpreti e si è affermata pertanto la seconda. 75 Definita da L. Paladin, In tema di decreti-legge, cit., p. 561, come «la migliore garanzia contro l'abuso dei
provvedimenti governativi d'urgenza». 76 Cfr. G.F. Ciaurro, Decreto legge, cit., p. 4.
77 Si ricorda, come verificato nel primo capitolo, che il tasso di conversione dei decreti-legge è in deciso aumento, fino ai risultati della legislatura in corso che ha visto decadere solamente uno dei decreti finora adottati, il cui contenuto peraltro è stato recuperato in un decreto-legge successivo (si tratta del decreto- legge n. 72 del 24 giugno 2013, recante «Misure urgenti per i pagamenti dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale», il cui contenuto è confluito nel d.l. n. 69 del 21 giugno 2013, c.d. decreto fare, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98).
78 L'espressione è utilizzata da Ciaurro G.F., Il governo legislatore, in Nuovi studi politici, 1977, 1, p. 117 ss. 79 Questo collegamento è suggerito da B. Cimino, S. Morettini e G. Piccirilli, La decretazione d'urgenza in
Parlamento, in L. Duilio (a cura di), Politica della legislazione, oltre la crisi, Bologna, Il Mulino, 2013,
p. 68. Dimostra come nei decreti-legge di sostanziale manovra finanziaria (analizzando in particolare il caso del decreto n. 112 del 2008) si combinino le bad practices della conversione in legge e quelle tipiche della sessione di bilancio, C. Bergonzini, La tempesta perfetta: una manovra economica per decreto-
inevitabilmente sul procedimento legislativo di conversione: esso investe per conseguenza un numero considerevole di Commissioni, si assiste ad un notevole tasso di incremento quantitativo, che supera stabilmente il 50% dei testi originari - di per sé già corposi80 -,
abbondano i casi di apposizione della questione di fiducia, anche doppia o tripla, e non sono infrequenti i casi di accorpamento o di concatenazione.
Rinviando all'ultimo capitolo le considerazioni sull'affievolimento della capacità di gestione politica del Parlamento e del ruolo invece dominante del Governo insieme con altri soggetti istituzionali, si vuole qui sottolineare la insufficienza, sul piano della realtà effettuale, dei controlli parlamentari che dovrebbero rendere attivi i limiti alla decretazione di cui si è finora detto81. Ci si deve affidare allora al paracadute ausiliario dato dai controlli
di legittimità, necessariamente limitati al vaglio sul non illegittimo uso di quel potere, e attivabili qualora l'insussistenza dei presupposti sia oggettivamente verificabile e ridondi in vizio del decreto-legge e della legge di conversione. Ma si può dare una configurazione del decreto-legge che permetta di definirne ulteriormente i limiti ed agevolare l'intervento dei controllori?