A questo punto ci si deve chiedere quali siano le prospettive di resistenza di questa regolarità: in altri termini, la crisi economica ha una sua specificità nella decretazione d'urgenza o è l'integrazione europea a giustificare stabilmente questo tipo di interventi? È stata infatti sottolineata «la tendenza di ogni crisi economica a portare con sé il tentativo di introdurre modelli deliberativi sostitutivi del compromesso parlamentare finalizzati a garantire l'efficienza e la rapidità della decisione»54. La crisi ha sicuramente accentuato il
rilievo dei tempi della decisione; si ritiene però che la prontezza ed efficacia come caratteri necessari della funzione normativa siano connesse al passo ulteriore fatto nell'integrazione europea. Se da una parte la globalizzazione economica e finanziaria ha chiamato in causa la rapidità di azione dei governi, dall'altra i vincoli europei hanno portato all'affermarsi del criterio di effettività. Pertanto la non nuova esigenza di avere a disposizione un atto che della legge abbia la forza ma non i tempi di approvazione, si conferma oggi in modo peculiare e ancor più intenso, poiché ha a che vedere con l'integrazione europea e in ultima analisi con le connesse cessioni di sovranità55.
Lo strumento del decreto-legge si è rivelato essenziale in questa fase storica. Pur se le dinamiche nella produzione normativa presentano elementi ricorrenti anche in altri momenti della storia repubblicana, come si è detto, l'attuale vicenda istituzionale presenta alcune peculiarità. La decretazione d'urgenza svolge la funzione di fonte di interazione verticale dello Stato con il livello europeo, dove si indirizzano le scelte politiche generali, e dello Stato con le Regioni e il sistema delle autonomie, che sono molto spesso i destinatari ultimi delle decisioni di politica economica e di bilancio assunte (e che si devono fare carico dell'applicazione di quella decisione nella gestione dei vincoli di stabilità e, ora, di
53 Il superamento delle sedi deputate a filtrare il pluralismo sociale e la concentrazione delle decisioni politiche nel perseguimento di un interesse generale, fa ripensare all'idea, epurata da ogni connotazione ideologica, di Stato amministrativo teorizzata da C. Schmitt, in Legalità e legittimità (ora nella raccolta curata da G. Miglio e P. Schiera, Le categorie del ‘politico’, Bologna, Il Mulino, 1972, p. 211 ss.).
54 G. Rivosecchi, Il Parlamento di fronte alla crisi economico-finanziaria, in Rivista AIC, 3/2012, p. 3. 55 I nuovi passi compiuti nel cammino europeo portano con sé l'esigenza di un grado di efficacia delle
decisioni e «un'esigenza di cogenza che, inevitabilmente, tende a sottovalutare le regole della gerarchia delle fonti»: S. Mattarella, Strumenti normativi ed equilibri della forma di governo, in L. Duilio (a cura di), Politica della legislazione, oltre la crisi, Bologna, Il Mulino, 2013, p. 310.
equilibrio di bilancio).
Il decreto-legge serve perché è lo strumento «normativamente e mediaticamente più forte: è relativamente semplice da adottare, entra in vigore subito, costringe il Parlamento ad occuparsene, si impone all'attenzione dei mass media, mostra la rapidità con cui il Governo si fa carico dei problemi»56, ma questo effetto utile non è certamente a costo zero:
basti pensare alla compressione degli organi di controllo, sia politici che giuridici, e alle conseguenze deleterie sulla qualità della legislazione. Il decreto-legge è lo strumento che vede come attore il governo in una scena che talvolta è “pubblicitaria” più che pubblica57,
essendo la logica degli annunci connessa alla responsabilità politica di cui il Governo risulta referente in sede europea; questo non significa però che la produzione normativa governativa garantisca una maggiore efficienza.
La riferibilità dell'indirizzo politico del Governo ad attori e logiche differenti, indica che agli strumenti normativi di quest'ultimo deve essere comunque riservato un ruolo centrale, «una capacità decisionale integra»58, pur sempre nel rispetto del dettato
costituzionale. Le proposte di riforme costituzionali e regolamentari prestano grande attenzione ai tempi delle decisioni, nella tradizionale logica della valorizzazione del Governo come comitato direttivo della maggioranza, per superare le debolezze del Governo in Parlamento, in particolare nel procedimento legislativo59, e lavorando sui poteri
del Governo nella programmazione dei lavori parlamentari60; sullo sfondo è ricorrente il
tema del necessario superamento del bicameralismo perfetto61 e l'esigenza di razionalizzare
56 Osservatorio sulla legislazione, Rapporto 2013, cit., p. 16.
57 Si è parlato nei capitoli precedenti di decreto degli annunci, nello scambio di rassicurazioni con l'Ue e i mercati; questo collegamento anche mediatico alle contingenze traspare dalle stesse intitolazioni dei decreti: dalle “manovre d'estate” alla “manovra bis”, dal “salva Italia” ai decreti “sviluppo” e a quelli sulla “spending review”.
58 M. Cartabia, Legislazione e funzione di Governo, cit., p. 95.
59 Nella programmazione dei lavori, nel riparto dei tempi della discussione, nell’uso degli emendamenti, nelle modalità di votazione e in altre fasi delle procedure parlamentari. Questa situazione è stata imputata all’impostazione dei regolamenti parlamentari del 1971: sul punto si veda, per tutti, F. Cocozza, Il
governo nel procedimento legislativo, Milano, Giuffrè, 1989, p. 187 ss. I regolamenti sono stati oggetto di
riforma negli anno '80 e '90 nel senso dell'irrobustimento del potere del Governo di indirizzare i processi di produzione normativa: v. sul punto G. Pitruzzella, Decreto-legge e forma di Governo, cit., p. 64; G. Rivosecchi, Governo, maggioranza e opposizione a quarant'anni dai regolamenti parlamentari del 1971, cit.
60 Come spiega S. Ceccanti, Decreti obesi e crisi economica, cit., p. 112, un più chiaro potere di programmazione in capo al Governo potrebbe immaginarsi non solo in generale, ma anche precipuamente in ambito economico-finanziario, come avviene in Regno Unito ed in Francia.
61 In questa direzione va la Relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali, presentata il 17 settembre 2013; si segnala inoltre la recentissima bozza di revisione costituzionale, intitolata “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione” e presentata dal Presidente del Consiglio Matteo Renzi il 13 marzo 2014, che propone la trasformazione del Senato in ”Assemblea delle Autonomie”. Recentemente, sulla riforma del bicameralismo come via d'uscita al corrente «modo di far legislazione», S. Ceccanti, Decreti obesi e crisi economica, cit., p. 112.
il procedimento legislativo62.
Anche la Commissione per le riforme costituzionali63, per ovviare alla
degenerazione del procedimento legislativo, ha ipotizzato il ricorso a procedure abbreviate «che rispondano all'esigenza del Governo di disporre in tempi brevi e certi dei deliberati del Parlamento su questioni particolarmente urgenti»64. In particolare è stata proposta
l'introduzione del voto a data fissa65, con il quale il Presidente del Consiglio, su delibera del
Consiglio dei Ministri, può chiedere alla Camera che un disegno di legge venga iscritto con priorità all’ordine del giorno e che su di esso venga espresso il voto finale entro un termine determinato66. In questo modo la Camera67, secondo una determinata procedura, voterebbe
a data fissa per i provvedimenti ritenuti prioritari dal Governo68. In conseguenza
dell'introduzione di questo meccanismo, la Commissione propone poi di limitare le possibilità di ricorrere alla decretazione d'urgenza, per preservarne il carattere straordinario, prospettando due possibili strade: l'individuazione della legge n. 400 del 1988 come legge organica, oppure la costituzionalizzazione dei limiti che essa prevede69; è
62 Di particolare interesse l’ipotesi di modifica del Regolamento della Camera discussa nella seduta del 12 dicembre 2013 della Giunta per il regolamento, nella quale si vietano i maxiemendamenti in ogni fase dell’iter legislativo: al comma 10 dell’art. 79, si introduce l’irricevibilità dei «maxiemendamenti» già nella fase di Commissione, e il divieto è confermato per l’Assemblea dall’art. 86, comma 1-bis. Inoltre, all’art. 86, comma 1, si prevede l’inammissibilità – su tutti i progetti di legge – degli emendamenti non strettamente attinenti alle materie trattate dal progetto (mutuando la previsione oggi limitata ai decreti- legge).
63 Relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali, presentata il 17 settembre 2013. 64 Relazione finale, cit., p. 15.
65 Per tutte le leggi tipizzate dalla progettata riforma costituzionale, ad esclusione di quelle costituzionali, organiche e bicamerali.
66 «Decorso il termine senza che la Camera abbia proceduto al voto finale, il testo della proposta di legge presentato o accolto dal Governo e suddiviso in articoli è sottoposto alla votazione finale senza modifiche. Si procede alla sola votazione finale e non a quella dei singoli articoli perché si vota la proposta del Governo. La richiesta iniziale del Governo non attiva automaticamente la procedura speciale, ma è necessario un voto dell’Assemblea. La richiesta può essere avanzata per un numero di disegni di legge determinato dal Regolamento della Camera dei Deputati».
67 Nella proposta della Commissione il procedimento legislativo per le leggi ordinarie e per le leggi organiche (diversamente dai disegni di legge costituzionale e bicamerale), si svolge sempre in seno alla Camera dei Deputati, titolare del rapporto fiduciario; il Senato potrebbe poi richiamare tutti i d.d.l. ordinaria e organica approvati dalla Camera e in caso non lo facesse o non li modificasse nei termini, questi sarebbero definitivamente approvati.
68 L'introduzione del voto a data fissa è stata recepita anche nella bozza di revisione costituzionale presentata dal governo Renzi, che propone di inserire nell'art. 72 un sesto comma, così formulato: «[i]l Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare che un disegno di legge sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla votazione finale entro sessanta giorni dalla richiesta ovvero entro un termine inferiore determinato in base al regolamento tenuto conto della complessità della materia. Decorso il termine, il testo proposto o accolto dal Governo, su sua richiesta, è posto in votazione, senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale».
69 In questa direzione va anche la sopracitata proposta di modifica del Regolamento della Camera, che introduce un regime più rigoroso di ammissibilità degli emendamenti sui decreti-legge (codificando i vincoli posti dalla legge n. 400, ma anche prevedendo l’inammissibilità in Aula degli emendamenti non presentati e respinti in Commissione, salvo quelli riferiti alle parti nuove), oltre che sui progetti di legge ordinari.
stato inoltre proposto di escludere o limitare l'emendabilità dei disegni di leggi di conversione anche valorizzando il requisito dell'omogeneità70.