L'emergenza finanziaria (sotto variabili nomenclature) giunge sempre più frequentemente alla Corte costituzionale132, introdotta nel giudizio di legittimità
costituzionale più che altro in quanto connessa alla finalità di coordinamento della finanza pubblica, materia sulla quale insiste il concorso della legislazione statale e di quella regionale133. Nella legislazione statale, infatti, si riscontra sempre più la tendenza a porre
misure di coordinamento di tipo dinamico, che assicurano «puntuali e reattive risposte al ciclo congiunturale» per allineare l'ordinamento agli obiettivi posti dall'Unione europea134 e
che, come si è visto, sono sempre più spesso espresse in decreti-legge che intervengono con periodicità intensa. Da questo punto di vista, la decretazione d'urgenza, oltre ad essere lo strumento principe per il raggiungimento degli obiettivi concordati in sede
132Basti il dato meramente quantitativo dell'intensificarsi delle decisioni contenenti l’espressione “emergenza finanziaria” o “crisi finanziaria” tra prima e dopo la fine degli anni Duemila (da una parte si annoverano le sent. n. 362/1993, n. 222/1994, n. 248/1997, n. 269/1998, n. 393/2000, n. 133/2002, ord. n. 246/2002, sent. n. 437/2005, ord. n. 436/2008, ord. n. 22/2010, sent. n. 270/2010, ord. n. 76/2011; dall'altra le sentt. nn. 135, 142, 151, 193, 263 e 311 del 2012, sentt. nn. 39, 62, 63, 95, 154, 205, 215, 219, 256 e 310 del 2013).
133La Costituzione colloca il coordinamento della finanza pubblica da parte dello Stato – funzionale ad assicurare unitarietà nel rispetto (o meglio, sul presupposto) dell'autonomia - non solo tra le competenze legislative concorrenti (art. 117.3 Cost.), ma anche nell'ambito della ripartizione dell'autonomia finanziaria (art. 119 Cost.): ciò comporta che tale coordinamento, giocando sui due articoli, riesce ad esprimere una pervasività maggiore.
134G. Rivosecchi, Il coordinamento dinamico della finanza pubblica tra patto di stabilità, patto di
convergenza e determinazione dei fabbisogni standard degli enti territoriali, in L. Cavallini (a cura di), Il coordinamento dinamico della finanza pubblica: atti del Convengo di Cagliari, 15-16 ottobre 2010,
sovranazionale, assume a livello interno un ruolo sempre più stabile nei rapporti con le Regioni, perché fonte abilitata a porre principi di coordinamento della finanza pubblica135.
I più recenti provvedimenti fanno spesso riferimento, nell'ambito della definizione di principi di coordinamento (dinamico), all'emergenza finanziaria assunta dal Governo a presupposto dell'intervento mediante decretazione136. È principalmente così, quindi, in
quanto legato al coordinamento della finanza pubblica, che il concetto di emergenza finanziaria arriva di fronte alla Corte costituzionale.
Non è questa la sede per ripercorrere tutte le tappe della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di coordinamento della finanza pubblica137. Interessa però mettere
in luce il tipo di controllo che essa ha svolto sulle norme statali di definizione dei principi fondamentali, per meglio comprendere gli approdi attuali. La Corte faceva dapprima dipendere la legittimità delle disposizioni statali, almeno in linea di principio, dall'esito positivo di un duplice scrutinio, volto ad accertare che esse potessero essere anzitutto ascritte alla materia del coordinamento della finanza pubblica e, in secondo luogo, qualificate come principi fondamentali (e non semplicemente come norme) di tale materia, in relazione al grado di dettaglio della disposizione di coordinamento138. Ma nella
giurisprudenza costituzionale questo approccio diviene recessivo, a vantaggio di una logica funzionalistica che si manifesta anche in uno scrutinio di coerenza rispetto alla funzione di
135Si pensi in particolare ai vari decreti-legge contenti il Patto di stabilità interno (a partire dal noto d.l. n. 112/2008). Per parte sua la Corte afferma in modo costante che «un decreto-legge può di per sé costituire legittimo esercizio dei poteri legislativi che la Costituzione affida alla competenza statale, ivi compresa anche la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.» (sent. n. 6 del 2004).
136Si consideri, ancora, il d.l. di riordino delle Province (n. 95 del 2012), che dichiaratamente si inserisce nel quadro della straordinaria situazione di crisi economico-finanziaria, assumendo come finalità quella di «contribuire al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei necessari al raggiungimento del pareggio di bilancio» (comma 1, art. 17).
137Per la ricostruzione delle tendenze emergenti nella giurisprudenza costituzionale in tema di politiche di entrata e di spesa, si rinvia ai risultati raccolti e analizzati fino al 2006 da A. Morrone, Corte
costituzionale e «Costituzione finanziaria», in A. Pace (a cura di), Corte costituzionale e processo costituzionale: nell'esperienza della rivista "Giurisprudenza costituzionale" per il cinquantesimo anniversario, Milano, Giuffrè, 2006, p. 624 ss; per gli anni successivi si possono vedere i Quaderni del
Servizio Studi della Corte costituzionale intitolati La finanza pubblica nella giurisprudenza
costituzionale, aggiornati al dicembre 2011 (consultabili su www.cortecostituzionale.it). Chi scrive ha
collaborato all'aggiornamento all'ottobre 2012 di questo monitoraggio, ad uso riservato al Servizio studi, durante uno stage semestrale svolto presso la Corte costituzionale nel 2012.
138Perché sia legittimo l'intervento statale, è necessario che la disposizione si limiti a prescrivere obiettivi da realizzare, lasciando alle Regioni la scelta del modo in cui perseguirli; pertanto sarebbe da escludersi il coordinamento nel caso di disposizioni che pongano misure analitiche e vincoli puntuali (cfr. tra le altre, sentt. nn. 36 del 2004, 390 del 2004, 449 del 2005, 95 del 2007 e 159 del 2008). Sub specie, la Corte ha salvato disposizioni statali a condizione che ponessero (1) un limite complessivo alla spesa; (2) norme non di dettaglio; (3) misure transitorie (in applicazione di queste regole ha ammesso limitazioni ai saldi e all'entità complessiva delle spese correnti, esclusivamente in via transitoria e temporanea: cfr. sentt. n. 353/2004 e n. 82/2007).
coordinamento139. La Corte arriva a ricercare un'ulteriore giustificazione delle disposizioni
statali nel presupposto che, a prescindere dalla possibilità di qualificarle come principi fondamentali, sia anche necessario riscontrarvi le caratteristiche del coordinamento140. Lo
ha fatto dapprima nell'ambito di decisioni che muovevano da impugnative di leggi regionali per aver disatteso le prescrizioni statali qualificate come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica141: in pratica, ha utilizzato il nesso tra misure
limitative dell'autonomia finanziaria locale e obiettivi di finanza pubblica del legislatore, quale discrimine della legittimità costituzionale, facendo discendere dall'interruzione di quel nesso la manifesta irragionevolezza della disciplina statale perché discordante rispetto all'obiettivo142. Il coordinamento si presenta così in una nuova «dimensione teleologica»
che parte da un obiettivo dichiarato (il risultato a cui si intende orientare il soggetto coordinato), rispetto al quale la misura di coordinamento deve essere coerente, indispensabile e proporzionale143.
È su questo terreno che si innesta l'emergenza finanziaria, in quanto connessa, nelle difese erariali, alla finalità di coordinamento della finanza pubblica, e talvolta configurata come fonte di diritto capace di rompere l'ordine costituzionale144. La Corte si trova così a
dover affrontare un quesito tanto tradizionale quanto drammatico: può trovare posto, nel quadro costituzionale, l'urgenza come criterio di deroga delle regole costituzionali in casi di pericolo per la salus rei publicae? La risposta della Corte è chiara, ed è negativa:
139Già a partire dalla sent. n. 376 del 2003, il coordinamento della finanza pubblica da materia concorrente viene delineata come una vera e propria funzione trasversale (in primis di contenimento della spesa pubblica attraverso il patto di stabilità interno); è poi la stessa Corte costituzionale a parlare di attribuzione con carattere finalistico che può tradursi in attività puntuali (sent. n. 414 del 2004) e a giustificare in questo modo normative statali che coinvolgono poteri di amministrazione, di regolazione tecnica o di rilevazione dati (nella sent. n. 370/2010 è stato stabilito per esempio che la Regione non può opporsi all'attività ispettiva dello Stato, in quanto propedeutica alla funzione di coordinamento).
140A. Brancasi, La Corte considera rilevante (ma non troppo) la dimensione funzionale delle misure di
coordinamento della finanza pubblica, in Giur. Cost., 2011, 3, p. 2354 ss.
141Da ultimo sentt. nn. 333/2010 e 182/2011.
142In particolare nella sent. 182/2011 la Corte ritiene di dover accertare l'esistenza di tale un nesso tra le misure limitative dell'autonomia finanziaria degli enti (nella specie, limitazione della spesa per il personale) e le finalità che con esse il legislatore statale intende perseguire (gli obiettivi di finanza pubblica).
143A. Brancasi, La Corte considera rilevante, cit., p. 2354 ss.
144Ad es. nella sent. n. 135 del 2012 l’Avvocatura generale dello Stato premette che le disposizioni impugnate costituiscono «forme finanziarie “eccezionali”, finalizzate a fronteggiare una situazione economica “emergenziale”» alle quali sono chiamati a concorrere tutti i livelli di governo, «non potendo la garanzia costituzionale dell’autonomia finanziaria alle stesse [Regioni] riconosciuta fungere da giustificazione per esentarle da tale partecipazione»; «in questo quadro di straordinaria emergenza finanziaria», prosegue il resistente, «lo Stato, nell’esercizio della potestà legislativa esclusiva in materia di sistema tributario (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) ‹ben può disporre in merito alla disciplina di tributi da esso istituiti, anche se il correlativo gettito sia di spettanza regionale, a condizione che non sia alterato il rapporto tra complessivi bisogni regionali e mezzi finanziari per farvi fronte›; circostanza, questa, che non ricorrerebbe nella specie» (Considerato in fatto, § 2).
l'emergenza finanziaria non giustifica la sospensione delle garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali previste in particolare dall’art. 117 Cost. Queste dichiarazioni di principio, che si collocano nel solco di una giurisprudenza consolidata, non impediscono tuttavia al giudice costituzionale di dare un certo rilievo all'emergenza finanziaria, connettendola alla dimensione teleologica del coordinamento della finanza pubblica di cui si è detto: in altri termini, esso ha talvolta operato un vaglio di coerenza e proporzionalità sulle scelte di politica-economica in relazione alla gestione dell'emergenza finanziaria. In tal senso desta interesse la sentenza n. 63 del 2013145, che risponde al ricorso
regionale che contestava la specificità e autoapplicatività delle disposizioni statali incidenti sull'autonomia di spesa delle Regioni: la Corte ragiona però in termini diversi ed entra nel merito della «scelta di politica economica nazionale, adottata per far fronte alla eccezionale emergenza finanziaria che il Paese sta attraversando», domandandosi se essa sia effettivamente funzionale al perseguimento di tale «obiettivo di interesse generale in un quadro di necessario concorso anche delle autonomie al risanamento della finanza pubblica». L'esito positivo di tale vaglio di coerenza e proporzionalità determina la legittimità delle previsioni, nell'alternativa tra gestione dell'emergenza finanziaria146 e
violazione del principio di autonomia finanziaria delle Regioni147: là dove giunge a
rispondere positivamente a questa domanda, lo fa perché la disposizione, «per la sua finalità e per la proporzionalità al fine che intende perseguire, risulta espressiva di un principio fondamentale nella materia, di competenza concorrente, del coordinamento della finanza pubblica».
A questo punto viene da chiedersi se il coordinamento della finanza pubblica, in questa dimensione teleologica allacciata all'esigenza di gestione dell'emergenza finanziaria, debba essere considerata una «clausola di supremazia»148 a tutela dell'unità economica
145La decisione muove dal ricorso della Regione Veneto avente ad oggetto l'art. 66 del decreto-legge n. 1 del 2012, recante «Misure urgenti per la concorrenza e lo sviluppo», che imponeva un vincolo di destinazione alle risorse derivanti dalla dismissione di terreni demaniali agricoli: gli enti locali le avrebbero dovute destinare (a) alla riduzione del proprio debito oppure, (b) in assenza di debito o per la parte eventualmente eccedente, al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.
146La questione sub a) viene dichiarata non fondata perché esiste quella «correlazione funzionale − che l’art. 66, comma 9, del decreto-legge n. 1 del 2012 impone tra operazione di dismissione dei terreni demaniali, sia dello Stato che delle Regioni ed altri enti territoriali, e riduzione del debito rispettivo» (Cons. in dir., § 4).
147Applicando lo stesso schema logico la Corte dichiara invece fondata la questione sub b), perché il nesso funzionale manca: la disciplina impugnata, «non essendo finalizzata ad assicurare l’esigenza del risanamento del debito degli enti territoriali e, quindi, non essendo correlata alla realizzazione del ricordato principio fondamentale, si risolve in una indebita ingerenza nell’autonomia della Regione» (Cons. in dir., § 5).
148A. Barbera, La polverizzazione delle materie regionali e la (ormai necessaria) clausola di supremazia, in
della Repubblica, oppure se sia più semplicemente un obiettivo contingente, che pure aumenta l'«effetto di polverizzazione»149 della giurisprudenza della Corte sui ricorsi in via
principale che tende a crearsi in risposta agli specifici argomenti delle avvocature statali o regionali. Si può certamente affermare che se l'emergenza finanziaria non è un fatto che giustifica deroghe all'ordine costituzionale, essa è tuttavia un'esigenza costituzionalmente rilevante, ancorché di fatto, che giustifica misure coerenti e proporzionate di coordinamento della finanza pubblica. È altrettanto vero, però, che l'utilizzazione della gestione dell'emergenza finanziaria come parametro della proporzionalità delle misure di coordinamento finanziario e della coerenza dei provvedimenti rispetto a quel fine comporta un giudizio necessariamente politico della Corte, che fa pensare – ancora – ad un sindacato di ragionevolezza, nella specie della «ragionevolezza finanziaria delle leggi»150.