Il contesto di intervento: gli obiettivi e le scelte strategiche

L’attenzione verso il capitale umano è stata una costante delle politiche strutturali sin dal rego- lamento (CEE) n. 2052/88, attenzione che si è espressa attraverso iniziative analoghe a quanto prevede il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale (n. 1698/2005) - formazione, servizi di sviluppo, pre pen- sionamento, incentivi ai giovani imprenditori - sia pure con maggiore o minore interesse verso spe- cifiche tipologie di intervento. Nel periodo 2007-2013, è possibile evidenziare un’impostazione inno- vativa nella messa a sistema delle opportunità offerte dal regolamento, le quali si collocano all’inter- no del medesimo asse (Asse 1 - Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale) e vengono proposte in stretto collegamento con quelle relative allo sviluppo del capitale fisico e al miglioramento della qualità produttiva. Il nesso che è sotteso a questa impostazione è evidente: l’ef- ficacia degli interventi che hanno come obiettivo l’efficienza del settore agricolo è fortemente con- dizionata dalle caratteristiche del capitale umano coinvolto.

In questo contesto la scelta strategica di investire nel capitale umano con lo scopo di migliora- re la competitività del settore agroalimentare europeo è uno dei punti di forza della politica per lo svi- luppo rurale del periodo 2007-2013.

Inoltre, in questa fase, è molto più chiara la missione, o meglio, le finalità generali dell’investi- mento a favore del capitale umano in quanto il più generico miglioramento della competitività del set- tore si sostanzia con il riferimento al trasferimento delle conoscenze e dell’innovazione, alla miglio- re integrazione del settore agricolo nel più ampio ambito agroalimentare europeo, alla diffusione del- le tecnologie dell’informazione, allo stimolo di una imprenditorialità dinamica, all’attenzione per la sostenibilità dell’attività produttiva (Orientamenti strategici per lo sviluppo rurale).

Operativamente, il regolamento (CE) n. 1698/2005 contiene una sezione specifica “misure inte- se a promuovere la conoscenza e sviluppare il potenziale umano” (art. 20) i cui obiettivi strategici sono da un lato la crescita in termini quantitativi e qualitativi del capitale umano (attraverso le misu- re di primo insediamento di giovani agricoltori e prepensionamento di quelli più anziani), dall’altro il miglioramento degli standard di vita e di lavoro nelle aziende agricole (con le misure per la for- mazione e per l’utilizzo e l’avvio di servizi di consulenza, di sostituzione e di assistenza alla gestio- ne delle aziende) in una logica che non solo tende a rispondere alle esigenze del mondo rurale ma

anche a politiche europee più generali come quelle legate alla strategia di Lisbona1 _{per un’Europa}

sempre più competitiva e che offra maggiori e migliori posti di lavoro.

Per quanto concerne le azioni per agevolare l’attività imprenditoriale dei giovani agricoltori, l’in- teresse costante delle politiche comunitarie è stato accompagnato da numerosi interventi della politi-

ca nazionale2_{che si sono concretizzati, sin dagli anni ’90, in una serie di norme sia di carattere gene-}

rale, relative cioè all’intero ambito imprenditoriale italiano, che di carattere settoriale e quindi lega- te più specificamente all’agricoltura. L’impianto normativo è stato così ricco e variegato da richiedere

1 Nella sessione straordinaria del 23 e 24 marzo 2000 a Lisbona il Consiglio europeo ha concordato un nuovo obiettivo strategico per l'Unione per il nuovo decennio al fine di sostenere l'occupazione, le riforme economiche e la coesione sociale nel contesto di un'eco- nomia basata sulla conoscenza. Con la Strategia globale concertata l'Unione si è prefissata l’obiettivo strategico di: “diventare l'e- conomia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale”.

nell’anno 2000 la predisposizione di uno specifico decreto legge, n. 185/2000, che riordinasse la mate- ria e aggiornasse la casistica degli interventi e la modalità di erogazione delle agevolazioni. Va comunque sottolineato che la natura e le modalità delle azioni previste dalla suddetta normativa sono analoghe a quelle comunitarie e si sono evolute con essa.

Anche le Regioni hanno avuto un ruolo nell’ambito degli interventi per l’imprenditoria giova- nile; tuttavia, non è possibile rinvenire un comportamento omogeneo in quanto alcune, come il Pie- monte e la Calabria, hanno emanato numerose leggi specifiche, altre hanno sostanzialmente applica- to e utilizzato quanto gli offriva la normativa nazionale e comunitaria.

Il Piano strategico nazionale attribuisce una grande importanza agli interventi che stimolano il rinnovo generazionale dei conduttori delle imprese agricole e, oltre a sottolinearne il ruolo nell’am- bito degli obiettivi dell’Asse 1, propone la concentrazione su questo obiettivo di più iniziative quali: il premio di insediamento, gli investimenti aziendali, la consulenza, l’incentivo al prepensionamento ed eventuali altre sulla base delle caratteristiche di contesto in modo da consentire un avvio stabile e duraturo delle nuove imprese. La modalità operativa di attuazione di questa strategia viene denomi- nata “Pacchetto giovani”.

Per quanto concerne gli ambiti della formazione e dei servizi è importante sottolineare che in Ita- lia le politiche e gli interventi che li riguardano sono di responsabilità delle istituzioni regionali sin dagli anni ’70, cioè dalla prima fase di delega alle Regioni di ruoli e funzioni fino ad allora di appan- naggio statale. Pertanto, le politiche nazionali non svolgono più da molto tempo un ruolo decisiona- le e operativo, pur avendo lo Stato promosso iniziative di coordinamento e di stimolo, con particola- re riferimento alle regioni del Sud, mediante programmi multiregionali sia a finanziamento comuni- tario (PO “Sviluppo della divulgazione agricola e delle attività connesse”, 1989-1993 e POM “Atti- vità di sostegno ai servizi di sviluppo per l’agricoltura”, 1994 -1999) che nazionale (Programma inter- regionale “Servizi di sviluppo agricolo”, 2004 - 2007).

Le Regioni hanno legiferato sulla materia sin dagli anni ’70 e, in molti casi, sia la normativa che le modalità di attuazione degli interventi sono state più volte riformulate per adeguarle alle mutate condizioni e alle nuove esigenze del settore agricolo. Presso tutte le Regioni le politiche pubbliche hanno strutturato quello che nella maggior parte dei casi viene denominato “sistema dei servizi per l’a- gricoltura” o, secondo un’accezione più internazionale, “sistema della conoscenza per l’agricoltura” nell’ambito del quale operano soggetti pubblici e privati con ruoli e compiti diversi. Il finanziamen- to è garantito sia da fondi autonomi regionali (33%) che da fondi nazionali e comunitari (67%) (Vagnozzi, 2008). L’acquisizione di una logica di sistema ha consentito nel tempo alle Regioni di por- re in relazione funzionale, in primo luogo, tutte le specifiche attività che possono essere ricondotte alla divulgazione (extension service nei Paesi anglosassoni), quali il collaudo, l’informazione, la dimo- strazione, la consulenza, l’orientamento tecnico e commerciale, poi la divulgazione con gli altri due ambiti del triangolo della conoscenza, la ricerca e la formazione.

Pertanto, se l’approccio generale al tema è uniforme sull’intero territorio regionale, i sistemi si differenziano per le tipologie di soggetti che cooperano con l’amministrazione regionale per dare attuazione agli indirizzi di politica. Nelle regioni del Centro Nord è evidente un maggior coinvolgi- mento di soggetti privati (organizzazioni professionali, associazioni dei produttori, studi associati, laboratori di analisi ecc.), mentre in quelle del Sud molte attività di servizio sono gestite da soggetti pubblici (Assessorati agricoltura, agenzie dei servizi, comunità montane, consorzi di bonifica ecc.). Una problematica che riguarda tutte le regioni italiane è la dipendenza dei sistemi dei servizi per l’agricoltura dai finanziamenti nazionali e comunitari (Vagnozzi, 2005) in quanto negli anni non è sta- to garantito un flusso finanziario regionale stabile in grado di sostenere autonomamente alcune prio- rità strategiche: personale specializzato, strutture dotate di strumentazioni idonee. La conseguenza più evidente è la precarietà dei diversi sistemi che attraversano periodiche fasi di crisi in concomitanza

con la perdita di interesse dei relativi temi da parte delle politiche nazionali e comunitarie (Sviluppo rurale 2000-2006; Conclusione dell’esperienza dei Programmi interregionali da parte del Mipaaf).

Il PSN, pur sottolineando in più passaggi il ruolo fondamentale dei servizi per lo sviluppo agri- colo e rurale (vedasi ad esempio i paragrafi relativi alle priorità territoriali e alle azioni integrate), non fornisce indirizzi e modalità operative di attuazione proprio a causa della competenza specifica rico- perta dalle Regioni. Soltanto nella parte che delinea le modalità per il coordinamento degli interven- ti con le politiche nazionali, prevede la definizione di linee guida per la consulenza aziendale. Tabella 5.1 - Misure dei PSR relative al capitale umano per tematiche rilevanti

Tematiche Misure Titolo Misure

Incentivazione alla crescita del capitale umano 112 Insediamento di giovani agricoltori

113 Prepensionamento degli imprenditori e dei lavoratori agricoli Servizi per il miglioramento del rendimento globale 111 Azioni nel campo della formazione professionale e dell’infor-

mazione

114 Utilizzo di servizi di consulenza agricola e forestale 115 Avviamento di servizi di assistenza alla gestione, di sostitu-

zione e di consulenza aziendale

Tabella 5.2 - Investimenti per la promozione del capitale umano

Regioni Spesa pubblica

(.000 euro)

Spesa pubblica cap umano /Spesa pubblica Asse I (%)

Spesa pubblica cap. umano/Spesa pubblica PSR (%) Piemonte 115.845,46 34 13 Valle d'Aosta 5.436,98 45 5 Lombardia 40.380,33 14 4 P.A. Bolzano 11.740,00 16 4 P.A. Trento 8.827,71 10 3 Veneto 95.886,36 24 10 Friuli V.G. 10.630,09 10 4 Liguria 22.057,14 15 8 Emilia-Romagna 111.136,36 _{29 12} Nord Italia 421.940,44 _{23 9} Toscana 80.300,00 _{25 10} Umbria 43.464,14 14 6 Marche 37.798,18 19 8 Lazio 105.351,92 34 16 Centro Italia 266.914,23 24 10 Abruzzo 54.473,80 33 14 Molise 17.922,43 21 9 Campania 91.020,90 12 5 Puglia 145.000,00 24 10 Basilicata 40.811,37 24 6 Calabria 63.700,00 _{14 6} Sicilia 147.544,57 _{17 7} Sardegna 90.364,03 26 7 Sud Italia 650.837,10 19 7 Totale Complessivo 1.339.691,77 21 8

Il peso finanziario degli interventi per il capitale umano in generale e per le singole tematiche può essere utilizzato come proxy dell’importanza attribuita a tali interventi. Complessivamente gli investimenti previsti dalle Regioni per la promozione del capitale umano sono pari a circa 1.427 milio- ni di euro che corrispondono a poco meno di1.350 milioni di euro di spesa pubblica pari al 21 % di quella prevista per l’Asse 1 e all’8 % di quella prevista per i PSR (tabelle 5.1 e 5.2).

Mantenendo la distinzione appena proposta fra gli incentivi alla costituzione di imprese giova- ni e quelli rivolti ai servizi utili al miglioramento del rendimento globale delle imprese agricole, dal- la elaborazione dei dati finanziari dei PSR (tabella 5.3) emerge che il primo gruppo di misure preve- de una spesa pubblica totale di poco più di 857 milioni di euro, di cui oltre 798 milioni, relativi alla misura 112, con un’incidenza complessiva per quest’ultima di circa il 12 % sull’Asse 1 e del 5% sul totale dei PSR. Il peso finanziario della misura 113 risulta invece di ridotta significatività.

Analizzando i dati di spesa pubblica a livello territoriale (grafico 5.1) è possibile evidenziare che, per la misura 112, il Nord e il Centro Italia mettono a disposizione una maggiore dotazione finanziaria rispetto al Sud con un’incidenza relativa sull’Asse 1 pari rispettivamente al 15 % e al 14 % contro il 10,5% del Sud. Le Regioni che prevedono una spesa più alta sono soprattutto Valle d’Aosta, Lazio, Emilia Romagna, Abruzzo e Sardegna. Per la misura 113, invece, sono il Centro e il Sud a stanziare maggiori finanziamenti in termini relativi, corrispondenti a poco più dell’1% rispetto all’Asse 1 (in particolare il Molise).

Tabella 5.3 - Spesa pubblica delle misure sul capitale umano Regioni Spesa pubblica Misura 112 (.000 euro) Spesa pubblica Misura 113 (.000 euro) Spesa pubblica Misura 111 (.000 euro) Spesa pubblica Misura 114 (.000 euro) Spesa pubblica Misura 115 (.000 euro) Piemonte 61.795,46 6.886,36 21.163,64 24.772,73 1.227,27 Valle d'Aosta 4.814,71 622,27 Lombardia 18.908,26 70,00 5.893,32 15.508,74 P.A. Bolzano 9.020,00 2.400,00 320,00 P.A. Trento 5.178,57 3.649,14 Veneto 65.909,09 2.272,73 14.068,18 13.636,36 Friuli 10.630,09 Liguria 14.514,29 685,71 4.800,00 1.371,43 685,71 Emilia-Romagna 84.090,91 27,53 15.340,91 11.677,01 Nord Italia 274.861,37 10.564,61 67.315,19 66.966,28 2.232,99 Toscana 45.000,00 8.200,00 12.100,00 15.000,00 Umbria 19.746,82 6.378,16 9.418,43 7.920,73 Marche 18.830,00 326,88 10.691,31 7.950,00 Lazio 73.931,17 3.696,56 8.009,21 18.482,79 1.232,19 Centro Italia 157.507,98 12.223,44 37.178,68 50.851,22 9.152,91 Abruzzo 41.268,03 1.650,72 6.602,88 4.952,16 Molise 6.000,00 8.422,43 1.500,00 2.000,00 Campania 24.997,63 4.849,02 19.146,56 32.513,23 9.514,47 Puglia 75.000,00 12.000,00 23.000,00 35.000,00 Basilicata 17.822,39 186,67 7.802,32 15.000,00 Calabria 41.000,00 2.000,00 7.700,00 8.000,00 5.000,00 Sicilia 90.000,00 7.100,00 38.924,57 11.520,00 Sardegna 70.000,00 229,03 5.135,00 15.000,00 Sud Italia 366.088,05 36.437,86 109.811,33 123.985,39 14.514,47 Totale 798.457,40 59.225,91 214.305,20 241.802,89 25.900,37

Grafico 5.1 - Confronto fra circoscrizioni del peso finanziario delle Misure 112 e 113 (spesa