Le politiche nazionali per gli investimenti irrigui 1 Contesto di riferimento

La risorsa idrica assume una notevole importanza per il settore agricolo, anche in funzione dei nuovi scenari imposti dalle politiche comunitarie e dalle dinamiche dei consumi alimentari. Infatti, nella misura in cui si va sempre più verso la qualità delle produzioni agricole, la disponi- bilità di acqua e la pratica irrigua, permettendo un maggiore controllo sia qualitativo che quanti- tativo dell’offerta agricola, risulta senza dubbio determinante nelle scelte imprenditoriali.

A livello nazionale più del 50% della disponibilità totale di acqua è destinata all’agricoltura; esiste, tuttavia, una forte differenziazione fra Nord e Sud nell’uso dell’acqua a scopi irrigui, dovuta a fattori ambientali e storici. Oltre alle favorevoli condizioni climatiche, le regioni del Cen- tro Nord si sono storicamente avvantaggiate di una lunga tradizione di interventi di bonifica e irri- gui, anche se negli ultimi anni, a seguito del cambiamento climatico in atto, queste aree hanno sof- ferto a causa del verificarsi di fenomeni siccitosi e, più in generale, di eventi climatici avversi. Al contrario le regioni meridionali, pur con non trascurabili differenze, sono state sempre caratteriz- zate da realtà territoriali e climatiche molto più difficili cui lo Stato ha cercato di porre rimedio attraverso ingenti interventi finanziati dalla Cassa per il Mezzogiorno; nonostante questi interventi,

nelle aree meridionali e nelle isole ha continuato a permanere un’importante asimmetria tra domanda e offerta di acqua.

Più recentemente l’eccezionalità dei fenomeni climatici ha, di fatto, stravolto i regimi di deflusso e disponibilità idrica, sia per le acque superficiali che per quelle sotterranee, determinando una netta ridu- zione della risorsa disponibile con conseguenti gravi problemi, talvolta anche per il primario uso civile.

In Italia gli ettari di superficie irrigata sono pari a 2,613 milioni (ISTAT, 2005). Di questi, il 64% ricade nelle regioni settentrionali (ben il 47% nell’area Padana e l’11% in Veneto). Nel Centro Italia l’irrigazione ha assunto negli anni un ruolo più marginale, rispetto alle regioni del Nord, infatti la superficie irrigata rappresenta mediamente il 10% di quella nazionale. Infine, il 27% della superficie irrigata ricade nelle regioni meridionali e insulari (tale superficie si concentra in Puglia e Sicilia che insieme ricoprono il 16% della superficie irrigata totale).

L’uso dell’acqua per la produzione agricola presenta caratteristiche strutturali e gestionali estre- mamente variabili, derivate da condizioni idrogeologiche e climatiche, oltre che produttive, molto diversificate nelle diverse aree del Paese. In particolare, nel Nord la presenza di aree di pianura, di molti corsi d’acqua superficiali e grandi bacini idrografici e il clima caratterizzato da frequenti piog- ge capaci di generare buone disponibilità idriche hanno fatto sì che l’irrigazione abbia assunto, sino a pochi anni fa, caratteristiche prevalenti di soccorso. Nel Centro Sud, invece, la presenza di corsi d’acqua irregolari e di tipo torrentizio, le caratteristiche idrologiche del territorio, unite a quelle agro- climatiche hanno fortemente condizionato la possibilità di approvvigionamento idrico e la possibili- tà di irrigare, condizionando, di conseguenza le tipologie delle produzioni agricole. Da tale assetto ne deriva che, storicamente, le regioni settentrionali sono state principalmente caratterizzate da proble- matiche incentrate sulla “difesa dalle acque”, mentre le regioni meridionali hanno dovuto affrontare ricorrenti periodi siccitosi e cronici problemi di disponibilità di risorsa idrica.

Una sostanziale e storica differenza del fenomeno irriguo caratterizza, a livello territoriale, le regioni centro-settentrionali e quelle meridionali. Al Centro Nord, unitamente ai grandi sistemi irri- gui a scorrimento costituiti da importanti canali di irrigazione, vi è anche una estesa rete di canali aventi come principali fonti di approvvigionamento a uso irriguo corsi d’acqua o sorgenti che, in alcu- ni casi, sono canali di scolo utilizzati, nel corso della stagione irrigua, per l’irrigazione.

Nelle regioni meridionali, invece, le aree soggette alla bonifica sono limitate alle pianure allu- vionali coltivate e la rete, quasi esclusivamente irrigua, è caratterizzata da grandi schemi di adduzio- ne e distribuzione, anche interregionali, gestiti dai Consorzi di bonifica e irrigazione; in questi terri- tori le principali fonti di approvvigionamento sono rappresentate dai numerosi invasi realizzati a par- tire dagli anni ’50.

Negli ultimi anni è poi aumentata in generale la domanda di acqua da parte dell’agricoltura, sia perché vengono irrigate colture tradizionalmente non irrigue, come per esempio l’olivo, sia perché sono state introdotte in maniera sempre più pervasiva colture cosiddette “destagionalizzate”, ragion per cui le stagioni irrigue, prima limitate ai tre mesi estivi, sono oggi più che raddoppiate come esten- sione temporale.

A tali fattori di origine naturale vanno affiancati quelli di natura antropica e, primo fra tutti, quel- lo connesso alla presenza di adeguati livelli di infrastrutturazione irrigua delle diverse aree.

2.4.2 Politica nazionale per le risorse idriche

Il quadro delle competenze in materia di risorse idriche è complesso e articolato ed è caratteriz- zato da un elevato livello di frammentazione e, talvolta, di sovrapposizione di poteri e funzioni sia a livello centrale che periferico. Tale situazione generale si ripercuote nella fase di pianificazione del- l’uso e di gestione della risorsa idrica, con un elevato grado di frammentazione a livello locale che ren-

de difficile operare una gestione ottimale e integrata della risorsa e che fa individuare nella comples- sità dei ruoli istituzionali delle varie amministrazioni ed enti competenti in materia uno dei principa- li punti critici del settore.

L’analisi degli investimenti per il settore irriguo non può, dunque, prescindere da tale comples- sità che influenza fortemente la fase di programmazione delle risorse finanziarie destinate agli inter- venti strutturali.

L’analisi dei fondi nazionali e regionali destinati al settore irriguo negli ultimi decenni ha evi- denziato che, in passato, la programmazione nel campo degli investimenti irrigui ha seguito preva- lentemente logiche settoriali e ha portato alla realizzazione di interventi talvolta non pienamente rispondenti alla vocazione e alle problematiche territoriali e ambientali, contribuendo a promuovere un uso non sempre efficiente delle risorse finanziarie destinate al settore.

Nel corso degli ultimi venti anni, invece, è andata sempre più affermandosi una tendenza, emer- sa a livello internazionale, comunitario e nazionale, all’adozione di una politica di gestione delle risor- se idriche di tipo sostenibile.

In Europa, durante gli ultimi anni, le politiche per le risorse idriche e le politiche agricole han- no subìto notevoli cambiamenti nelle filosofie di base, che non sempre hanno seguito la stessa dire- zione, entrando talvolta in conflitto. La riforma della PAC avviata nel 2003, ha previsto talune ben note modifiche, operando una vera e propria riforma per il settore agricolo. Le modifiche proposte, al di là degli effetti valutati e da valutare sul settore primario, possono rappresentare, se ben strutturate, un’importante opportunità per il conseguimento degli obiettivi ambientali, qualitativi e quantitativi per le risorse idriche, previsti anche dalla direttiva per le acque.

Il nuovo ciclo di programmazione comunitaria dei fondi per lo sviluppo rurale prevede numerose misure che possono, in via diretta o indiretta, generare effetti sinergici e positivi sulle risorse idriche. La politica strutturale rappresenta un’importante fonte finanziaria, gestita a livello nazionale e regio- nale, per gli interventi per il settore irriguo.

Per quanto riguarda la politica nazionale per gli investimenti irrigui, a livello centrale gli inter- venti programmati per il settore sono volti, prevalentemente, a risolvere i problemi di natura struttu- rale e a compensare gli operatori del settore per i mancati redditi a seguito del verificarsi di calamità naturali. In tale ambito il Mipaaf, di concerto con le altre amministrazioni (centrali, regionali e loca- li) competenti in materia, avvia il processo programmatico secondo i principi previsti dalla “pro- grammazione integrata”. Questo approccio, infatti, prevede che, per un’allocazione efficiente delle risorse finanziarie capace di dare una risposta alle reali esigenze del settore, si proceda alla valutazione degli interventi da attivare in un’ottica territoriale e intersettoriale, avviando un’azione di concerta-

zione e di coordinamento tra i vari soggetti coinvolti nel ciclo integrato dell’acqua16_.

A partire dagli anni ’80 le diverse leggi di spesa che si sono susseguite hanno reso disponibili ingenti risorse finanziarie per gli interventi in campo irriguo. Negli ultimi anni, poi, è stato avviato un processo concertato di ammodernamento strutturale che ha portato all’individuazione di piani pro- grammatici. Nello specifico, sono stati approntati, in ordine cronologico:

- il Programma nazionale per l’approvvigionamento idrico in agricoltura e lo sviluppo dell’irriga- zione del 2002 (Programma Irrigazione del 2002)

- diversi Accordi di programma quadro Stato-Regione per le Risorse idriche (APQ o accordi) - il Piano irriguo nazionale del 2004.

16 Si riferisce alle disponibilità idriche che devono essere adeguatamente garantite per la popolazione civile e le attività produttive, in accordo con le priorità definite dal servizio idrico integrato dell’ambito territoriale di riferimento, in un’ottica di tutela della risorsa idrica e di economicità di gestione.

In particolare, a partire dagli anni ’80 sono state approvate diverse leggi di spesa che hanno pre-

visto finanziamenti per gli investimenti irrigui a livello nazionale17_{. Queste hanno stanziato fondi}

pari a circa 921 milioni di euro, dei quali il 48% per il Nord, il 38% per i Centro e il 14% per il Sud e le Isole. Inoltre, per le Regioni meridionali e il Lazio sono stati stanziati dal Commissario ad Acta

Ex Agensud18_{ulteriori fondi attraverso il decreto legislativo 96 del 1993 e le leggi 341 del 1995, 135}

del 1997 e 208 del 1998, per un importo complessivo pari a circa 479 milioni di euro.

Il Programma Nazionale per l’approvvigionamento idrico in agricoltura e lo sviluppo dell’ir- rigazione ha prodotto un quadro complessivo, articolato per Regioni, di interventi aventi quale obiettivo il miglioramento del sistema idrico esistente e la promozione del risparmio idrico. Nello specifico, coerentemente con gli indirizzi espressi dalla Commissione europea e in conformità con gli obiettivi perseguiti a livello nazionale attraverso gli interventi infrastrutturali irrigui di rilevan- za nazionale, avviati con i fondi assegnati dal CIPE per le aree depresse, il Programma ha indivi- duato una serie di misure da incentivare al fine di far fronte alle criticità emerse dagli studi di set- tore:

a) recupero dell’efficienza degli accumuli per l’approvvigionamento idrico. Questa misura, parti- colarmente importante per l’Italia meridionale, si poneva come obiettivo il completo soddisfaci- mento della domanda irrigua, attraverso un miglioramento strutturale e l’uso di strumenti di pro- grammazione e di gestione della risorsa capaci di far fronte ai periodi di emergenza idrica b) completamento degli schemi irrigui per conseguirne la funzionalità. Tale categoria include il com-

pletamento delle reti delle opere già realizzate e dimensionate per l'integrale fabbisogno dell'im- pianto

c) miglioramento dei sistemi di adduzione. Questo punto si riferisce al rifacimento dei tratti di canali deteriorati e, ove possibile, al ricoprimento degli stessi anche al fine di impedire prelievi non autorizzati dell'acqua

d) adeguamento delle reti di distribuzione. Si riferisce alla conversione, finalizzata al risparmio idri- co, di parte delle reti di distribuzione dell'acqua costituite da canalette prefabbricate funzionanti a pelo libero in reti tubate per ridurre le perdite di evaporazione

e) sistemi di controllo e di misura. Si tratta di dotare gli impianti irrigui di sistemi di automazione e telecontrollo al fine di razionalizzare la pratica irrigua, eliminando sprechi e inefficienze e misu- rare i volumi di acqua erogati. In effetti, la rete distributiva irrigua risulta talvolta inefficiente, sia per motivi strutturali sia a causa della insufficiente misurazione delle portate prelevate e di quel- le consumate dalla singola azienda (non si è ancora in grado di stabilire gli effettivi consumi) f) riutilizzo di acque depurate. Le acque reflue depurate possono rappresentare una fonte integrati-

va di acqua per l'agricoltura, nonché una fonte alternativa nei casi in cui l'acqua usata per l'agri- coltura presenti una qualità tale da poter essere indirizzata verso altri usi, in particolare quello civile.

17 L. 752 del 1986 Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura; l. 910 del 1986 Disposizioni per la for- mazione del bilancio annuale e pluriennale dello stato (Legge Finanziaria 1987); l. 67 del 1988 (Legge Finanziaria 1988); l. 201 del 1991 Differimento delle disposizioni di cui alla legge 8 novembre 1986, n. 752 (legge pluriennale per l'attuazione di interventi pro- grammati in agricoltura); l. 237 del 1993 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, recan- te interventi urgenti in favore dell'economia; l. 644 del 1994 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 settembre 1994, n. 547, recante interventi urgenti a sostegno dell'economia; l. 135 del 1997 Conversione in legge, con modificazioni, del decre- to-legge 25 marzo 1997, n. 67, recante disposizioni urgenti per favorire l'occupazione.

18 Il d.leg. .n.32/1995 ha previsto la figura del Commissario ad Acta per la gestione delle attività ex Agensud trasferite al Mipaaf; ha altre- sì trasferito le ulteriori competenze in materia di incentivi per le opere private nel settore della valorizzazione dei prodotti agricoli, pro- getti speciali promozionali, mezzogiorno interno, forestazione produttiva, agrumicoltura, zootecnia, commercializzazione dei prodot- ti agricoli, ecc.).

Il Programma Irrigazione ha trovato una prima applicazione per l’Italia centro settentrionale nel 2002 attraverso due provvedimenti normativi: il primo (legge 388 del 2000, art. 141 c.3) ha pre- visto investimenti complessivi per 103 milioni di euro circa, tutti destinati alle regioni centro set- tentrionali; il secondo (legge 178 del 2002) ha stanziato investimenti complessivi per 154 milioni di euro circa, di cui il 53% destinato alle aree del Centro Nord e il 47% alle regioni meridionali. Suc- cessivamente, la legge 289 del 2002 (art. 80 c.45) ha stanziato ulteriori risorse, pari a circa 65 milio- ni di euro, di cui il 38% destinato alle aree del Centro Nord e il 62% alle regioni meridionali

Parallelamente al Programma Irrigazione, vanno citati gli Accordi di programma quadro per le risorse idriche, che rappresentano strumenti che si inquadrano tra le intese istituzionali di pro- gramma tra il Governo e le Regioni. Dato il complesso assetto delle competenze appena descritto, obiettivo degli accordi è programmare gli investimenti dell’intero ciclo integrato dell’acqua, coin- volgendo le varie amministrazioni competenti, con il coordinamento del Ministero dell’Ambiente. Le varie amministrazioni individuano gli interventi strutturali da attivare e partecipano all’accordo con proprie risorse finanziarie. Pur rappresentando un importante esempio di programmazione integrata, relativamente al settore irriguo gli APQ hanno mostrato dei forti limiti: primo fra tutti, la presenza solo marginale del settore irriguo che ha fortemente limitato l’efficacia degli stessi. Inol- tre, gli interventi previsti in questi strumenti programmatici non presentano alcuna fonte di finan- ziamento e va, pertanto, individuata un’adeguata copertura finanziaria.

Infine, il Piano idrico nazionale è nato con l’obiettivo di operare uno stretto coordinamento nel- la realizzazione di tutte le opere del settore idrico; questo rappresenta il primo strumento di pro- grammazione di carattere intersettoriale e di rilevanza nazionale. Nell’ambito del Piano idrico

nazionale, in base a quanto richiesto dalla Legge finanziaria del 200419_{il Mipaaf ha definito, di con-}

certo con le Regioni, il Piano irriguo nazionale. Le finalità e gli obiettivi del Piano hanno mantenuto una linea di coerenza con il citato Programma Irrigazione del 2002. A riprova delle esigenze di miglioramento e di razionalizzazione del sistema irriguo, in attuazione del Piano, le Regioni hanno segnalato numerosi interventi, che sono andati a costituire il fabbisogno strutturale nazionale, il cui soddisfacimento, nel lungo termine, potrebbe portare alla risoluzione delle problematiche irrigue di cui soffre il Paese. Tali interventi presentano un importo complessivo di 7,3 miliardi di euro. Al fine di dare rapida attuazione al Piano, è stata data priorità al finanziamento di progetti immediatamen- te eseguibili che le Regioni hanno ritenuti prioritari per il proprio territorio (importo complessivo di 1,7 miliardi di euro). In ragione dei progetti presentati e delle priorità strutturali nel Piano sono, poi, stati programmati interventi per 1,1 miliardi di euro assegnati per il 70% alle regioni del Centro Nord e per il restante 30% alle regioni meridionali e insulari (770 milioni per le aree del Centro Nord e 330 milioni per quelle meridionali e insulari).

Per quanto riguarda le specifiche tipologie di intervento, sono stati privilegiati gli adeguamenti che prevedono azioni di miglioramento, riefficientamento, manutenzione straordinaria o riconver- sione delle reti irrigue con finalità di risparmio nell’uso della risorsa e i completamenti di interventi già realizzati.

Attualmente il Mipaaf ha avviato una fase di verifica della vecchia programmazione per valu- tare se le opere previste dal Piano, non ancora finanziate, sono ancora considerate idonee ad affron- tare le problematiche attuali che risultano fortemente condizionate dai processi legati ai cambiamenti climatici. Di seguito si riporta una tabella riassuntiva dei principali finanziamenti per il settore irri- guo stanziati a partire dagli anni ’80 (tabella 2.5).

Tab. 2.5 - Fondi programmati per gli investimenti irrigui a partire dagli anni ’80 (milioni di euro)

Fondi anni '80 e '90 Programma Irrigazione 2002 Piano Irriguo

Aree Mipaaf* Agensud** L. L. L. Del. Del. Totale

388/00 178/02 289/02 74/05 75/06

Regioni settentrionali 438,71 0 90,35 37,6 19,78 584,53 501,38 1.672,34

Regioni centrali 347,65 45,21 12,85 45,09 5,17 185,48 102,86 744,31

Regioni meridionali e insulari 134,31 433,71 0 71,9 39,63 334,76 0 1.014,30

Totale 920,67 478,92 103,2 154,59 64,57 1.104,76 604,24 3.430,95

(*) l.752/86, l. 910/86, l. 67/88, l. 201/91, l. 237/93, l. 644/94, l. 135/97 (**) d. leg. 96/93, l. 341/95, l.135/97, l. 208/98

Fonte: INEA

Infine, a tali importi vanno sommati quelli destinati dal Mipaaf per le calamità naturali, attra- verso il Fondo di solidarietà nazionale (FSN). Obiettivo di questo fondo è quello di promuovere azio- ni di prevenzione per far fronte ai danni alle produzioni agricole e zootecniche, alle strutture azien- dali agricole e alle infrastrutture agricole, nelle zone colpite da calamità naturali o eventi ecceziona- li, entro i limiti delle risorse disponibili sul Fondo stesso. Questo rappresenta un importante strumento di intervento con l’obiettivo di compensare gli operatori del settore per i mancati redditi connessi al verificarsi di eventi climatici estremi. Solo nel 2007 sono stati assegnati fondi per circa 732 milioni di euro, il 38% dei quali alle regioni settentrionali, il 20% alle regioni centrali e il 42% alle regioni meridionali e insulari (figura 2.2). Circa il 90% di questi fondi è andato a copertura dei danni per sic- cità e il restante 10% per danni connessi al maltempo. Nello specifico le regioni che hanno sofferto un calo di produzione a causa degli eventi climatici avversi sono l’Emilia Romagna, l’Abruzzo e la Calabria, a causa di siccità e/o elevate temperature.

Fig. 2.2 – Risorse previste dal Fondo di solidarietà nazionale (2007)

38% 20% 42% Nord Centro Sud

2.4.3 Principali problematiche del settore irriguo nazionale

Il settore irriguo nazionale descritto, date anche le specificità territoriali richiamate, è caratte- rizzato da una serie di problematiche, alcune di natura generale, altre strettamente collegate alle spe- cifiche realtà territoriali nazionali.

Dato il contesto esposto i principali elementi di criticità possono essere così sintetizzati: - complessità dei ruoli istituzionali delle varie Amministrazioni ed enti competenti e frammentazio-

- rapporto tra disponibilità idrica e fabbisogni irrigui - pianificazione dell’uso della risorsa a fini irrigui - stato delle infrastrutture irrigue

- basso livello qualitativo della risorsa.

A livello generale, come già riportato, sono competenti per il settore un numero molto elevato di enti e amministrazioni che partecipano alla pianificazione, programmazione e gestione della risorsa idri- ca. Basti pensare che l’attuale assetto delle competenze per la parte irrigua vede coinvolti, a vario tito- lo, il Ministero dell'ambiente della tutela del territorio e del mare, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali (con l'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, Ex Agensud), il Ministero dello Sviluppo Economico, le Regioni e Pro- vince Autonome, le Autorità di bacino (nazionali, interregionali e regionali), i Consorzi di bonifica e gli Enti irrigui, le Province, i Consorzi di miglioramento fondiario e il Dipartimento della protezione civi- le relativamente alla gestione delle emergenze.

Emerge, quindi, un quadro complesso e articolato in materia di competenza per il settore idrico, caratterizzato da un elevato livello di frammentazione e, talvolta, di sovrapposizione di poteri e funzio- ni sia a livello centrale che periferico.Tale situazione generale si ripercuote anche nella fase di pianifi- cazione dell’uso e di gestione della risorsa idrica, con un elevato grado di frammentazione a livello loca- le, che rende difficile operare una gestione ottimale e integrata della risorsa e che fa individuare nella complessità dei ruoli istituzionali delle varie amministrazioni ed enti competenti in materia uno dei prin- cipali punti critici del settore.

Un’ulteriore problematica individuata a livello nazionale riguarda la diffusa carenza di informazioni sulla disponibilità di acqua (a monte) e sull’uso che viene fatto per i diversi settori (a valle).

La non perfetta conoscenza della disponibilità idrica per i diversi usi (offerta di acqua) su scala di bacino idrografico è da collegare a carenze nel livello di pianificazione della risorsa. Secondo le dispo- sizioni di legge, infatti, a monte di ogni decisione riguardante le risorse idriche andrebbe fatta una pia-