Gli interventi per l’agricoltura e lo sviluppo rurale nei POR Obiettivo 1 (2000-2006)

Nella fase di programmazione 2000-2006 i Programmi operativi regionali (POR) rappresentano lo strumento di programmazione attraverso cui sono state attuate le politiche di coesione della UE nel-

le Regioni Obiettivo 18_.

Tali programmi sono stati finanziati, per quanto di competenza, da tutti i fondi strutturali (FESR, FSE, FEOGA - Orientamento, SFOP) nonché da fondi nazionali e regionali ai quali si aggiungono le risorse dei privati, variabili a seconda del tipo di intervento realizzato. I POR 2000-2006 si propone- vano la finalità strategica di far conseguire alle stesse Regioni un tasso di crescita stabilmente supe-

8 Nella fase 2000-2006, le regioni dell'Obiettivo 1 sono quelle in ritardo di sviluppo, cioè con un prodotto interno lordo pro-capite infe- riore al 75% della media comunitaria. Per quanto riguarda l'Italia, rientrano nella categoria: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna, Sicilia e, inoltre, il Molise, unica regione in sostegno transitorio, detta phasing out.

riore a quello medio dell’UE per recuperare il gap che le divideva dalle altre regioni europee. La stra- tegia nazionale prevista dal Quadro comunitario di sostegno è stata declinata nei singoli programmi regionali in sei assi prioritari di sviluppo ( I risorse naturali, II risorse culturali, III risorse umane, IV sistemi locali di sviluppo, V città, VI reti e nodi di servizio) che perseguivano, a loro volta, degli obiet- tivi specifici di sviluppo individuati in base alle peculiarità regionali.

Per quanto riguarda gli interventi cofinanziati dal FEOGA Orientamento è da sottolineare che essi erano concentrati negli Assi I e IV e concorrevano ad attuare le misure di sviluppo rurale previ- ste dal regolamento (CE) n. 1257/1999, cosi come modificato dal regolamento (CE) n. 1783/2003, ad eccezione delle cosiddette misure di accompagnamento e delle indennità compensative che, essendo cofinanziate dalla sezione Garanzia del FEOGA, erano all’interno dei Piani di sviluppo rurale 2000- 2006.

Nelle fase 2000-2006, le risorse pubbliche programmate per lo sviluppo rurale nei POR Obiet- tivo 1 ammontano complessivamente a circa 5.605 meuro, di cui circa 3.292 meuro di quota FEOGA (figura 3.4).

Figura 3.4 – Risorse pubbliche programmate per lo Sviluppo Rurale nei POR Obiettivo 1 2000/2006

Nell’ultimo triennio di attuazione, le amministrazioni regionali si sono trovate a sostenere un duplice sforzo, finalizzato da un lato a portare a compimento l’insieme degli interventi previsti dalla passata programmazione e dall’altro a concludere il lungo iter programmatorio per mettere a punto i programmi per la fase 2007-2013 e dare avvio ai relativi finanziamenti.

Per quanto concerne gli interventi per lo sviluppo rurale previsti nei programmi regionali e finan- ziati dalla sezione Orientamento del FEOGA, guardando ai dati delle certificazioni contabili relative ai Programmi operativi regionali presentate dalle Regioni Obiettivo 1 alla data del 31 dicembre 2008, emerge un andamento positivo in termini di livelli di spesa raggiunti.

Tuttavia il dato relativo al 2008, l’ultimo consolidato disponibile, contrariamente a quanto sta- bilito dalle norme comunitarie non è il dato conclusivo dell’attuazione in Obiettivo 1. A conferma del- le differenti variabili che incidono sull’attuazione degli interventi comunitari, nella seconda metà del 2008 è sopraggiunta la crisi economica e finanziaria che ha investito l’economia europea e interna-

zionale cambiando repentinamente lo scenario di utilizzo dei fondi europei, mettendo così a rischio le risorse comunitarie assegnate per la programmazione 2000-2006 ma non utilizzate entro il 31 dicembre 2008.

In risposta a tale scenario, la Commissione europea ha prorogato al 30 giugno 2009 il termine ultimo per l’ammissibilità della spesa dei Programmi 2000-2006 come misura anticrisi in sostegno alle imprese e all’intero sistema socioeconomico.

Il termine ultimo per l’ammissibilità delle spese e delle rendicontazioni era fissato al 31 dicem- bre 2008 e ciò comportava che tutte le risorse comunitarie assegnate per il periodo 2000-2006, a non spese nei termini previsti, sarebbero incorse irrimediabilmente nella nota regola del disimpegno auto- matico delle risorse (cosiddetto “N+2”), con un prevedibile rientro nelle casse di Bruxelles.

In tale contesto, le Regioni avevano già messo in atto una serie di misure necessarie per accele- rare la spesa ed evitare il disimpegno delle risorse, ma la crisi economica ha fortemente ritardato il completamento dei progetti già approvati, bloccati per motivi di liquidità e per la difficoltà delle azien- de di far fronte alla propria quota per il completamento degli investimenti programmati.

La proroga di sei mesi era una possibilità prevista dalla normativa comunitaria, ma solo per cau- se eccezionali. L’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1260/1999 prevede infatti la possibilità di pro- rogare il termine finale di ammissibilità delle spese fissato nelle decisioni comunitarie, qualora si veri- fichino cambiamenti significativi della situazione socioeconomica, mercato del lavoro incluso.

La proroga di sei mesi è stata una risposta della Commissione europea allo scenario in divenire alla fine del 2008 e alle istanze degli Stati membri, alle prese con i problemi di liquidità finanziaria del sistema creditizio e al rischio di mancato utilizzo di tutte le risorse disponibili nei programmi.

L’estensione del periodo di ammissibilità delle spese a valere sui Programmi 2000-2006 è stata una possibilità offerta agli Stati membri e quindi non si è applicata a priori a tutti i programmi, ma solo a quelli per cui lo Stato membro ha avanzato una specifica richiesta formale.

Per dare fondamento giuridico alla decisione di proroga assunta a livello politico, nel mese di dicembre 2008, il Ministero dello Sviluppo Economico, in qualità di autorità capofila per i Fondi strut- turali, una volta consultate le Autorità di Gestione dei Programmi 2000-2006 e le altre amministra- zioni nazionali interessate, ha avanzato alla Commissione europea la richiesta di proroga, giustifica- ta in base a rallentamenti verificatisi nell’utilizzo delle residue risorse disponibili, in conseguenza dei significativi cambiamenti sul sistema socioeconomico che la crisi in atto sta determinando e legati agli ormai diffusi problemi di liquidità finanziaria.

Per quanto riguarda il settore agricolo, gli interventi da portare a termine erano quelli previsti dai Programmi operativi regionali Obiettivo 1 e, tutte le Regioni interessate (Basilicata, Calabria, Cam- pania, Molise, Puglia, Sardegna, Sicilia) hanno avanzato richiesta di proroga della spesa al 30 giun- go 2009.

A fine dicembre 2008, la spesa totale rendicontata si attestatava a circa 4.570 milioni di euro, cor- rispondenti all’81,5 % delle risorse complessive. Per garantire la regolare chiusura di tutti i POR Ob.1, le risorse complessive da spendere entro il 30 giugno 2009 ammontavano a oltre 1.034,941 milioni di euro (tabella 3.3 e figura 3.5).

Negli ultimi mesi del 2008, alcuni programmi come Calabria e Campania, hanno registrato un forte avanzamento della spesa, portandosi rispettivamente al 94% e all’85% del budget assegnato.

Se prima della crisi economica i fattori che rallentavano la spesa erano individuabili nella natu- ra prevalentemente infrastrutturale degli interventi e nella necessità di effettuare i controlli ammini- strativi e sul campo propedeutici ai pagamenti dei beneficiari, nella fase finale della programmazio- ne il collo di bottiglia è stato l’accesso al credito e la difficoltà da parte dei privati a coprire la propria quota di finanziamento, nella maggior parte dei casi pari al 50 % del costo totale dell’investimento;

infatti, negli ultimi mesi del 2008 gli istituti di credito hanno limitato fortemente i crediti concessi, limitando la capacità di liquidità delle aziende che hanno così arrestato gli investimenti in atto. Tabella 3.3 – L’avanzamento dei POR obiettivo 1 – parte FEOGA (meuro)

Regioni Dotazione finanziaria Totale spesa Risorse pubbliche Avanzamento

POR 2000-2006 pubblica da spendere entro spesa su

Obiettivo 1 rendicontata al il 30/06/2009 dotazione finanziaria %

(totale spesa pubblica) 31/12/08

Basilicata 386,5 286,832 99,668 74,21% Calabria 852,916 803,715 49,201 94,23% Campania 1.097,66 930,105 167,555 84,74% Molise 100,331 83,452 16,879 83,18% Puglia 814,007 657,034 156,973 80,72% Sardegna 837,156 632,888 204,268 75,60% Sicilia 1.515,94 1.175,54 340,397 77,55% Totale 5.604,51 4.569,57 1.034,94 81,53%

Elaborazioni INEA su dati MEF-IGRUE

Figura 3. 5 – Risorse pubbliche per lo sviluppo rurale nei POR Obiettivo 1 2000/2006, spese al 31 dicembre 2008 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%

Basilicata Calabria Campania

Molise Puglia

Sardegna

Sicilia Totale

Elaborazioni INEA su dati MEF-IGRUE

A prescindere dai fattori congiunturali, il livello di avanzamento della spesa all’interno dei sin- goli POR risente delle diverse capacità organizzative delle amministrazioni regionali. Un fattore comune a tutte le Regioni è il costante sforzo profuso nel raggiungere gli obiettivi di spesa annuali, azione appesantita dal ritardo accumulato nella fase iniziale della programmazione e dalla continua necessità di evitare il disimpegno automatico; considerando inoltre le carenze di capacità ammini- strative e gestionali dell’amministrazione pubblica regionale e subregionale riscontrate in più realtà, in alcuni casi colmate non tempestivamente con il ricorso all’assistenza tecnica, si deve constatare una generale difficoltà a passare dalla gestione straordinaria a quella ordinaria e a utilizzare in modo orga- nizzato e continuo anche le competenze tecniche e amministrative; ne è la dimostrazione sia la con- centrazione della spesa su poche misure per il raggiungimento del target necessario a evitare il dis- impegno che la tempistica di presentazione delle domande di pagamento e delle relative certificazio- ni di spesa, concentrate puntualmente negli ultimi mesi dell’anno.

Tuttavia, la stessa regola del disimpegno ha incentivato fortemente l’innalzamento del livel- lo di efficienza gestionale delle Regioni, che hanno messo a punto svariate tipologie di procedure per accelerare la selezione e l’attuazione dei progetti da finanziare.

Da un’analisi più dettagliata dell’avanzamento della spesa degli assi e delle misure cofinan- ziate dal FEOGA Orientamento, si rileva quanto segue:

- Asse I “Risorse Naturali”: le misure di questo asse, riconducibili essenzialmente a opere di miglioramento ambientale, (sistemazione idraulico forestale e tutela delle risorse naturali; gestio- ne delle risorse idriche in agricoltura), seppur con delle differenziazioni, registrano complessi- vamente una buona performance di spesa, che si attesta quasi al 96% della dotazione comples- siva delle risorse Ob.1 concentrate su questo Asse; in alcuni POR, le misure dell’Asse I hanno già raggiunto gli obiettivi di spesa prefissati anticipando la chiusura di un anno; in più casi si riscontrano misure con percentuali di impegno ben al di sopra delle risorse assegnate, il che ha portato ha rimodulazioni finanziarie a loro favore.

A differenza dell’Asse I, le misure cofinanziate dal FEOGA nell’Asse IV “Sistemi locali di sviluppo” non registrano una analoga performance e sono molto più differenziate. Le misure di que- sto asse concernono:

- interventi di miglioramento aziendale (ammodernamento strutturale delle aziende agricole; ade- guamento strutturale e produttivo degli impianti di trasformazione, valorizzazione e commer- cializzazione; erogazione di premi di primo insediamento per giovani agricoltori; corsi di for- mazione per operatori agricoli e forestali; interventi nelle aziende silvicole; sostegno all’avvia- mento di servizi di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole; finanziamento di campagne promozionali dei prodotti di qualità)

- interventi per la diversificazione economica e il rafforzamento delle aree interne (miglioramen- to dei villaggi rurali e tutela del patrimonio rurale; infrastrutture connesse allo sviluppo dell’a- gricoltura; realizzazione di servizi per l’economia e la popolazione rurale; interventi volti a favorire lo sviluppo di attività affini all’agricoltura allo scopo di implementare fonti alternative di reddito).

Dal punto di vista dell’allocazione della spesa tra le diverse tipologie di misure, gran parte del- le risorse finanziarie sono state destinate alle misure dirette ad aumentare la competitività del set- tore agricolo, mentre una quota piuttosto residuale ha interessato le misure di diversificazione del- le attività e di miglioramento della qualità della vita e delle condizioni di lavoro nelle aree rurali, confermando l’approccio prevalentemente settoriale delle Regioni alla politica di sviluppo rurale.

3.5.1 Alcune considerazioni sull’attuazione in Obiettivo 1

Giunti ormai alla fine della programmazione, i principali punti da focalizzare dovrebbero riguardare il raggiungimento degli obiettivi programmatici prefissati, la qualità della spesa effet- tuata e il contributo effettivo dei progetti finanziati alla riduzione del divario di sviluppo che carat- terizza le Regioni Obiettivo 1.

La strategia disegnata a inizio programmazione, pur continuando a essere valida, alla luce dei risultati, si è rivelata molto ambiziosa. Un’implementazione degli interventi non proprio fedele al disegno originario, con frequenti rimodulazioni dei piani finanziari per concentrare la spesa sulle misure maggiormente performanti e la stringente esigenza di evitare il disimpegno automatico han- no fatto sì che spesso i risultati ottenuti non siano del tutto rispondenti agli obiettivi originari.

A fronte di alcuni cambiamenti positivi, continuano a permanere forti divari nei livelli di cre- scita rispetto al quadro di riferimento nazionale e comunitario. Infatti, un dato univoco che emer-

ge dalle valutazioni intermedie dei POR, è la scarsa capacità delle Regioni a “sfruttare” le risorse comunitarie per ridurre i divari di sviluppo; tra le principali cause si annoverano:

- la carenza di capacità amministrative e gestionali dell’amministrazione pubblica regionale e sub regionale

- evidenti difficoltà a passare dalla programmazione all’attuazione, dalla gestione straordinaria a quella ordinaria e difficoltà a utilizzare in modo organizzato e continuo anche le competenze tec- niche e amministrative; la scarsa capacità di attivazione progettuale del sistema socioeconomico locale che esprime un livello di progettualità sia qualitativo che quantitativo ancora non adeguato alla complessità dei programmi comunitari e alle esigenze del territorio.

Dal punto di vista della territorializzazione degli interventi, non sempre le Regioni hanno sapu- to differenziare le risorse e l’utilizzazione delle diverse misure a seconda dei fabbisogni delle aree rurali regionali e prima ancora definire i criteri per la loro individuazione a livello regionale. Nelle regioni Obiettivo 1 le misure di sviluppo rurale sono state applicate per lo più in modo orizzontale rispetto al territorio, salvo alcune eccezioni; è questo il caso degli strumenti di programmazione dal basso, attivati nella forma della progettazione integrata (PIF, PIAR, ecc.); limitati a specifici territo- ri o a determinate filiere produttive, tali progetti hanno promosso l’attivazione coordinata di un insie- me di misure.

Una tappa significativa, in termini di implicazioni per la territorializzazione degli interventi, è rappresentata dalla riprogrammazione di medio termine che ha consentito l’attivazione della misura 4.24, denominata misura W dalla riforma del 2003 (Reg. (CE) n. 1783/2003),volta a sostenere i par- tenariati locali nella gestione delle strategie integrate di sviluppo nelle aree rurali.

Tale misura ha anticipato alcune importanti novità introdotte dal nuovo regolamento per lo svi- luppo rurale (1689/2005), introducendo il concetto di integrazione nell’ambito della programmazio- ne ordinaria per lo sviluppo rurale e la misura ha inoltre lasciato sostanzialmente invariata la struttu- razione del POR – parte FEOGA, poichè non ha introdotto ulteriori tipologie di interventi struttura- li, ma ha promosso l’attivazione delle misure del POR cofinanziate dal FEOGA secondo una logica integrata, sostenuta da una strategia elaborata da partenariati locali in linea con la definizione offer- ta nel QCS ai Progetti integrati. Tale novità ha rappresentato una concreta occasione per sperimenta- re, all’interno del POR, processi di programmazione negoziata anche nell’ambito dello sviluppo

rurale che tuttavia nella pratica ha ricevuto applicazione quasi nulla9_{. In termini operativi dove atti-}

vata, la misura ha finanziato attività a carattere immateriale (progettazione, assistenza tecnica, inter- venti specifici e spese di funzionamento) destinate all’implementazione di strategie integrate di svi- luppo locale.

Altro fattore di notevole rilevanza che ha inciso sull’attuazione dei programmi, sia dal punto di vista finanziario che del raggiungimento degli obiettivi, è stato l’utilizzo e la rendicontazione dei cosiddetti progetti coerenti, cioè iniziative progettuali finanziate con risorse nazionali, già avviate dal- le Regioni durante la prima fase del processo di programmazione 2000-2006 al fine di anticipare l’at-

tuazione del programma stesso come previsto dal QCS per le Regioni italiane dell’Obiettivo 110_.

A tal riguardo il QCS ha previsto la possibilità di avviare interventi che rappresentano una sor- ta di “ponte” fra la programmazione 2000-2006 e quella precedente.

Tali progetti, definiti di “prima fase”, imputati alla programmazione 2000/2006, sono stati

9 Tale misura è stata attivata solo in alcuni POR (cfr. CdP POR Campania 2000-2006)

10 Cfr QCS 2000-2006, Paragrafo 2.2 “Strategia di intervento e obiettivi del QCS: impostazione iniziale e aggiornamento in occasio- ne della revisione di medio termine”. Principio dell’urgenza.

approvati dalle Regioni previa verifica della coerenza sia con gli obiettivi globali e specifici del QCS e del Programma Operativo di riferimento che con le disposizioni comunitarie e nazionali pertinen- ti, ivi compresa la normativa specifica in materia di ammissibilità della spesa.

Sempre nell’ambito del QCS, in occasione della revisione di metà periodo, al paragrafo 6.3.6., è stata prevista la possibilità di imputare alla programmazione comunitaria, secondo criteri specifici, progetti originariamente coperti da altre fonti di finanziamento, i cosiddetti progetti coerenti (nella prassi definiti progetti di “seconda fase”).

La realizzazione di progetti coerenti con gli obiettivi e gli interventi previsti dai programmi ope- rativi 2000-2006 se da un lato ha permesso una avanzamento della spesa e ha evitato l’applicazione del disimpegno delle risorse, dall’altro ha diminuito l’effetto incentivante degli interventi comunita- ri proprio a causa del minor numero di progetti nuovi messi in atto.

A fine programmazione, l’utilizzo dei progetti coerenti ha generato un notevole accumulo di risorse liberate, che dovranno essere opportunamente reimpiegate.