Come nasce il FAS
3.2 Il processo di attuazione degli intervent
Il passato ciclo di programmazione è stato caratterizzato da una forte attenzione agli aspetti rela- tivi alla crescita istituzionale e al processo di modernizzazione delle amministrazioni coinvolte nel- l’attuazione dei programmi. Questo è particolarmente vero nelle Regioni Obiettivo 1, dove il processo è stato accompagnato dal finanziamento di azioni dirette al raggiungimento di questi obiettivi, ma è generalizzabile a tutti i contesti regionali, dove anche fattori esterni alla programmazione hanno spinto in questa direzione:
- la necessità di adempiere alle regole definite a livello comunitario (la separazione tra le attività di gestione, pagamento e controllo; l’impostazione dei sistemi di monitoraggio e valutazione secon- do metodologie comuni) ha sollecitato le amministrazioni regionali a rivedere e migliorare la pro- pria organizzazione interna. In questa direzione ha anche lavorato la riserva di premialità del QCS Obiettivo 1, per la cui assegnazione sono stati previsti, tra gli altri, criteri finalizzati a premiare l’a- vanzamento istituzionale dell’amministrazione
- l’avvio del processo di decentramento amministrativo ha influito sui modelli organizzativi regionali anche con riferimento alla programmazione e attuazione dei programmi. Le Regioni, tuttavia, hanno fatto fronte a questa esigenza di riordino in maniera non omogenea – sia per quanto riguarda i tempi di risposta, sia per quanto riguarda i contenuti delle norme promulgate per regolamentare tale mate- ria a livello regionale – delegando enti locali all’espletamento di una o più fasi del processo di pro- grammazione, di selezione, di istruttoria, ecc.
- i meccanismi finanziari del FEOGA Garanzia e Orientamento hanno dato un impulso decisivo alla messa in opera di innovazioni procedurali finalizzate al miglioramento dell’efficienza finanziaria, in termini di velocità e trasparenza della spesa. Passi in avanti notevoli hanno riguardato, quindi, le pro- cedure e gli strumenti per la selezione dei beneficiari, i controlli, le procedure di erogazione dei paga- menti, ecc..
In generale, si registra una diffusa crescita professionale e delle competenze, associata alla sempre maggiore consapevolezza delle regole comunitarie all’interno delle amministrazioni coinvolte nella pro- grammazione e attuazione dei programmi; questo è valido nelle amministrazioni nazionali, regionali e locali. Va evidenziato, tuttavia, come un punto di debolezza dell’intero sistema sia rappresentato dall’e- levato turn over esistente all’interno delle amministrazioni (in parte naturale, in parte indotto da eventi esterni), che non favorisce la necessaria continuità nella gestione degli interventi.
Un altro aspetto importante che segnala una crescita del contesto istituzionale in cui operano i pro- grammi è rappresentato dalla capacità di cooperare tra i diversi attori coinvolti, i quali durante l’attuazione dei programmi hanno potuto prendere parte a diverse forme di partenariato (comitati di consultazione e di pilotaggio, forum del partenariato, seminari sui risultati delle valutazioni) oltre quelle obbligatorie dei Comitati di Sorveglianza dei Programmi Obiettivo 1. Tale coinvolgimento, tuttavia, è stato intenso nel- le fasi di programmazione e riprogrammazione, mentre è stato molto più contenuto e meno efficace durante l’attuazione dei programmi e delle misure determinando, quindi, una scarsa partecipazione del partenariato ai processi di gestione (es. controlli, individuazione di strumenti innovativi di attuazione). Vanno, quindi, viste positivamente tutte quelle esperienze che hanno cercato un coinvolgimento più diretto degli attori locali all’attuazione del programma, partendo dall’approccio Leader fino a tutte le esperienze di progettazione integrata (di filiera e territoriale).
Una riflessione a parte è necessaria con riferimento a quegli strumenti che supportano la condivi- sione delle scelte tra gli attori istituzionali, in tutti quei casi in cui il pieno raggiungimento di un obietti- vo (generale o operativo) possa essere condizionato dalle competenze dirette o indirette di più soggetti sulla programmazione, attuazione e gestione di determinate tipologie di intervento (es. acqua, sanità ser- vizi sociali, ecc.). In questo caso, ad eccezione degli Accordi di Programma Quadro, che hanno stimo- lato la cooperazione tra istituzioni nazionali e regionali per massimizzare l’efficacia e l’efficienza della programmazione nazionale e comunitaria in determinati settori (acqua e foreste) e territori, non sembre- rebbero essere stati sperimentati altri strumenti.
3.2.1 Il processo di programmazione dei POR Obiettivo 1
La programmazione FEOGA 2000-2006, essendo inglobata nei POR Obiettivo 1, è riconducibile al quadro delle politiche di coesione comunitarie. A livello nazionale ciò ha comportato che le ammini- strazioni settoriali si siano dovute confrontare con i diversi attori istituzionali interessati all’attuazione di questo più ampio set di politiche imparando a definire obiettivi e modalità di gestione nell’ambito di una cornice comune. In questo contesto, nei processi di gestione e programmazione posti in essere si è sicu- ramente prodotto un valore aggiunto che probabilmente non si sarebbe avuto altrimenti. Gli elementi maggiormente qualificanti il processo di programmazione e gestione degli interventi in Obiettivo 1 hanno riguardato i seguenti aspetti:
- la definizione di regole comuni, oltre il dettato regolamentare, per quel che concerne ad esempio la premialità e il monitoraggio (si pensi all’avvio di un monitoraggio procedurale) e l’introduzio- ne di processi innovativi nella gestione degli interventi (autovalutazione)
- la definizione di modalità attuative in grado di supportare la qualità della spesa (progettazione inte- grata)
- l’attivazione di forme di “accompagnamento” alle amministrazioni finalizzate a rendere operative le innovazioni introdotte, supportando in molti casi la crescita istituzionale delle amministrazioni coinvolte.
L’introduzione di meccanismi di penalizzazione (disimpegno automatico) e premialità ha impat- tato sicuramente sulle amministrazioni, influendo sulle loro scelte operative e strategiche. Rispetto ai
meccanismi di disimpegno automatico2, spesso percepiti dalle Regioni come un ulteriore vincolo alla
gestione, sono state adottate soluzioni organizzative e procedurali penalizzanti la qualità degli inter- venti realizzati, quali l’introduzione in diverse misure di progetti già finanziati in altri ambiti e risul- tati coerenti rispetto ai criteri di selezione delle operazioni per esse previste (cd. progetti coerenti), o le rimodulazioni finanziarie a favore delle misure più performanti. In taluni casi, tuttavia, la regola del disimpegno automatico ha anche fatto ricercare soluzioni più efficienti e snelle di avvio delle misu- re quali le procedure a sportello, i bandi aperti e la semplificazione, anche documentale, delle moda- lità di accesso.
Accanto ai meccanismi di penalizzazione sono stati introdotti dei criteri di premialità oltre quel- li già previsti a livello comunitario. In particolare è stata considerata: la creazione di una riserva comu- nitaria di premialità pari al 4% delle risorse stanziate da distribuire ai programmi sulla base di crite- ri ad hoc stabiliti ai sensi dell’art. 44 del regolamento (CE) n. 1260/1999 per la valutazione dell’effi- ciacia, della gestione e dell’attuazione finanziaria; una riserva nazionale (delibera CIPE n. 83/2000) pari al 6% delle risorse complessive assegnata ai programmi che rispettano prefissati criteri di avan- zamento istituzionale, integrazione e concentrazione degli interventi. Anche l’introduzione della pre- mialità si è rivelata in grado di spingere verso un’accelerazione della spesa ma con una maggiore capa- cità di impattare positivamente sulla qualità e sulla crescita istituzionale all’interno delle ammini- strazioni.
Un ulteriore elemento di caratterizzazione della programmazione per lo sviluppo rurale dei POR è stata la progettazione integrata, ossia la “modalità operativa di attuazione” delle politiche, tra- mite la quale “una serie di azioni – che fanno capo ad assi e misure diverse – siano esplicitamente col-
legate tra loro e finalizzate a un comune obiettivo”3. L’obiettivo era evidentemente quello di raffor-
zare le politiche regionali di sviluppo, aumentandone l’efficacia, tramite l’implementazione di uno strumento operativo che favorisse la concentrazione finanziaria e territoriale degli interventi, la par- tecipazione intersettoriale degli attori locali dello sviluppo nei processi di programmazione e attua- zione e la creazione di nuovi modelli di governance locale. Alla progettazione integrata e al suo uti- lizzo nell’ambito della programmazione risultava tra l’altro legata l’assegnazione della premialità nazionale.
La programmazione in Obiettivo 1 ha rappresentato, al di là degli elementi di complessità che la hanno caratterizzata, un momento di maturazione istituzionale e per molti aspetti un utile contesto di sperimentazione di soluzioni procedurali, strategiche e organizzative nuove. Ne è un esempio, oltre all’implementazione della programmazione integrata e all’introduzione di meccanismi di premialità
2 In particolare ci si riferisce alla regola n+2, che prevedeva un meccanismo di disimpegno automatico per quelle somme impegnate sul bilancio comunitario non spese entro due anni dalla data di assunzione delle stesse (cfr. art. 31 del Reg. 1260/99).
già richiamati, l’avvio di un sistema di monitoraggio nazionale basato sulla raccolta di informazioni sui singoli progetti e che ha contemplato la rilevazione di dati sulle procedure attuative degli inter- venti. In questo ambito, la messa a punto di un processo di standardizzazione delle metodologie di codifica delle informazioni di monitoraggio ha consentito di ricostruire il quadro dell’attuazione degli interventi comunitari a partire da un livello di dettaglio (ossia il singolo progetto di investimento) impensabile nel corso della programmazione precedente. Il sistema di monitoraggio per lo sviluppo rurale che è stato costruito, con il contributo delle amministrazioni di settore coinvolte nella gestio- ne degli interventi e nelle relative attività di supporto alla programmazione, come parte del sistema nazionale ha portato come valore aggiunto ulteriore il tentativo di ricondurre a unità l’eterogeneità dei metodi definiti a livello comunitario per i diversi ambiti di programmazione degli interventi di svi- luppo rurale (programmi Obiettivo 1, Leader e PSR).
L’efficacia del sistema di monitoraggio nel restituire informazioni tempestive sull’attuazione degli interventi, unitamente all’avvio di una serie di attività di supporto alle Regioni e stimolate dal
Sistema nazionale di valutazione (SNV)4, tra cui un esercizio di autovalutazione in concomitanza con
la fase di riprogrammazione, ha consentito alle amministrazioni di progettare interventi correttivi ade- guati e tempestivi per la risoluzione dei problemi emersi e il miglioramento delle performance di spe- sa.
Un momento importante della programmazione 2000-2006 è stato, infatti, rappresentato dal pro- cesso di revisione di metà periodo del QCS, che ha consentito alle Regioni Obiettivo 1 di rivedere l’im- pianto strategico e le procedure di attuazione delle politiche di sviluppo rurale, non solo sulla base del- le risultanze delle valutazioni intermedie ma anche delle attività di autovalutazione poste in essere con il supporto del sistema nazionale di valutazione, al fine di superare le difficoltà incontrate fino a quel momento e migliorare le performance di spesa. La revisione ha coinciso peraltro con la riforma di medio termine della PAC che, oltre sull’esigenza di incrementare le risorse finanziarie disponibili, si è incentrata sull’opportunità, per quel che concerne il disegno degli interventi, di ampliare la missio- ne del FEOGA consentendo di riorientare i programmi su temi strategici per l’agricoltura e le aree rura- li, quali il miglioramento della qualità dei prodotti e la capacità delle aziende agricole di adeguarsi ai nuovi standard comunitari prevedendo tra l’altro l’introduzione di nuove misure.
3.2.2 Il circuito finanziario
Nel caso del FEOGA Orientamento, il regolamento (CE) n. 1260/1999 prevede che l’Autorità di pagamento sia rappresentata da una o più autorità o organismi nazionali, regionali o locali incaricati dallo Stato membro di elaborare e presentare le richieste di pagamento e di ricevere i pagamenti del- la Commissione. Nel caso del FEOGA Garanzia, invece, la funzione di presentare le richieste di paga- mento spetta a uno o più Organismi pagatori, individuati dallo Stato membro e che devono soddisfa- re i criteri previsti dal regolamento (CE) n.1258/1999.
In entrambi i casi i sistemi di gestione e di controllo messi in essere dalle Autorità di Gestione e da quelle di pagamento dovrebbero garantire una chiara definizione e assegnazione delle funzioni, nonché un’adeguata separazione delle stesse, necessaria per garantire sane procedure finanziarie all’interno dell’organizzazione interessata.
Nel contesto FEOGA Orientamento, nella maggior parte dei casi, le Regioni hanno individuato l’Autorità di Pagamento all’interno dell’Assessorato all’agricoltura attribuendo tale funzione, per garantirne la separazione, a un servizio diverso da quello incaricato della gestione del programma. Nel
4 Il SNV è composto dall’Unità di valutazione degli investimenti pubblici del DPS, dall’INEA, dall’ISFOL e dai nuclei di valutazione regionale è stato previsto nell’ambito del QCS con il compito di fornire un supporto metodologico alle regioni
contesto FEOGA Garanzia, invece, fino al 2002, l’AGEA ha svolto le funzioni di Organismo paga- tore nazionale per tutte le Regioni. Dal 2003, con il riconoscimento di alcuni Organismi pagatori regionali, l’AGEA, oltre a erogare i pagamenti nei contesti privi del proprio Organismo pagatore, ha svolto anche il compito di Organismo di coordinamento.
Esistono ovviamente diversi pro e contro delle due situazioni; da segnalare in particolare che la presenza di un soggetto esterno all’amministrazione regionale, con l’attribuzione di esclusive respon- sabilità di Organismo di pagamento ha favorito una più marcata demarcazione delle funzioni e lo snel- limento delle procedure amministrative interne agli uffici regionali. Di contro la presenza di un’Au- torità di Pagamento interna alla Regione favorisce un maggiore “dialogo” tra i soggetti coinvolti nel- le diverse attività grazie al linguaggio comune, che non sempre accomuna soggetti appartenenti a diverse amministrazioni.