La Rete rurale nazionale per lo sviluppo rurale

Con la nuova programmazione dei fondi comunitari, fase 2007-2013, la Commissione europea ripropone l’esperienza delle “Reti” nell’ambito dello sviluppo rurale, ampliandone, però, la portata:

non più soltanto la messa in rete dei Gruppi di Azione Locale5_{, ma dell’insieme degli attori impegnati}

nello sviluppo rurale. Si tratta di un obiettivo ambizioso, finora non sperimentato da altri Stati mem- bri.

Dal punto di vista normativo, l’istituzione della Rete europea per lo sviluppo rurale (RESR) è

contemplata dall’articolo 67 del regolamento (CE) n.1698/2005 del Consiglio6_{. La sua finalità è}

quella di collegare fra loro reti, organizzazioni e amministrazioni nazionali operanti nel campo del- lo sviluppo rurale a livello comunitario. Parallelamente, lo stesso regolamento (art. 68) prevede l’at- tivazione di una Rete rurale nazionale (RRN) in ciascun Stato membro e definisce anche le mission minime che ciascuna Rete nazionale deve prevedere:

4 Questo paragrafo è frutto di una sintesi di un articolo dell’autrice, C. Zumpano, pubblicato nella rivista in Q. A. rivista dell’Associa- zione Rossi-Doria (2009), al quale si rimanda per eventuali approfondimenti. (Cfr. Bibliografia).

5 Nelle ultime due fasi di programmazione dei fondi strutturali (1994-1999 e 2000-2006), l’attuazione dell’Iniziativa comunitaria Lea- der è stata contrassegnata anche dalla presenza delle Reti nazionali ed europea volte a sostenere le attività previste nei Piani di svi- luppo locale (PSL) elaborati dai GAL. Nello specifico, in ciascuna delle due programmazioni sono state realizzate una Rete europea e per ciascun Stato membro una Rete Nazionale Leader.

6 La Rete europea per lo sviluppo Rurale è stata istituita con decisione della Commissione (2008/168/CE) del 20 febbraio 2008. Per una descrizione dettagliata della sua struttura organizzativa si rimanda alla stessa.

- identificazione e analisi delle buone pratiche trasferibili - organizzazione di scambi di esperienze e di competenze

- preparazione di Programmi di formazione per i nuovi Gruppi di Azione Locale - assistenza tecnica per la cooperazione interterritoriale e transnazionale

- gestione della rete.

Così come per tutti i Programmi comunitari, la responsabilità di ciascuna Rete rurale nazionale è demandata a un’Autorità di Gestione, affiancata, a sua volta, da un Comitato di Sorveglianza. A parte det- te prescrizioni per l’infrastrutturazione di base, la Commissione lascia ampi margini di manovra agli Sta- ti membri sull’organizzazione territoriale delle Reti nazionali, nonché sulla composizione degli organi di governo. Relativamente a quest’ultimo aspetto, il presupposto è che al loro interno trovino espressione i principali attori del mondo rurale, rappresentativi dei vari ambiti e settori interessati dalla politica di svi- luppo rurale: agricoltura, foreste, ambiente, sviluppo locale.

Per evitare i ritardi accumulati nella passata programmazione, la Commissione europea ha fissato al 31 dicembre 2008 il termine massimo per il completamento della procedura di istituzione delle Reti

nazionali7_{mentre, riguardo le risorse finanziarie da mettere in campo per la loro costituzione e il relati-}

vo funzionamento, l’indicazione comunitaria è di comprendere l’importo necessario entro la quota pre- vista per le attività di assistenza ai Programmi di sviluppo rurale (pari, a sua volta, al 4% dell’importo glo- bale degli aiuti stanziati per ciascuno Stato membro).

4.5.1 La governance della Rete rurale nazionale (RRN) italiana

Nel nostro Paese, il coordinamento della Rete rurale nazionale8_{è assicurato dal Ministero delle poli-}

tiche agricole, alimentari e forestali, il quale ricopre il ruolo di Autorità di Gestione. In tale veste esso ela- bora il Piano delle attività, facendosi garante della buona riuscita delle stesse.

Così come dettato dalla normativa comunitaria, fra gli organi di governo di base, oltre l’Autorità di Gestione, troviamo:

- il Comitato di Sorveglianza, con funzioni di sorveglianza e di gestione del programma della Rete. Il Comitato, istituito con decreto ministeriale, è formato a sua volta, da una componente istituzionale e una socioeconomica. Quest’ultima, con funzioni consultive, raggruppa le principali associazioni/orga-

nizzazioni che operano nel settore rurale italiano9

- l’Organismo Pagatore, che coincide con l’AGEA (Agenzia per le erogazioni in agricoltura), respon- sabile della corretta gestione dei fondi, del controllo dell’ammissibilità delle domande di spesa e del-

la corretta attribuzione degli aiuti10_.

A differenza di altri Stati membri, l’Italia, nell’organizzare il sistema Rete, non ha previsto una

7 Il primo ottobre 2008 si è svolto a Bruxelles il primo incontro del Comitato di coordinamento della Rete europea per lo sviluppo rura- le, mentre il 27 novembre 2008, sempre a Bruxelles, si è tenuta la prima riunione fra le reti rurali nazionali. I due eventi hanno rap- presentato l’avvio concreto delle attività delle Reti.

8 Il Programma per il funzionamento della Rete rurale nazionale 2007-2013 è stato approvato dalla Commissione europea con Deci- sione (CE) C 2007 n. 3824 del 13 agosto 2007.

9 Per la composizione del Comitato di Sorveglianza si rimanda al decreto ministeriale istitutivo dello stesso (con DM n. 14444 del 9 novembre 2007). Al momento esso è composto da quattordici istituzioni (ministeri, alcune autorità centrali e le due strutture di sup- porto tecnico del Ministero – INEA e ISMEA) e da nove componenti socioeconomici (associazioni di categoria e di settore, associa- zioni nazionali di enti locali, il mondo della ricerca, ecc.). Al fine di rispondere alla crescente domanda di partecipazione della socie- tà civile, e a seguito di motivate istanze, è prevista la possibilità di ampliare ulteriormente il Comitato di Sorveglianza con altri sog- getti.

10 Parallelamente all’organismo pagatore opera anche l’Organismo di certificazione della spesa, con la funzione, appunto, di produrre la certificazione finale della spesa della Rete.

sua declinazione territoriale, con la creazione di ulteriori reti regionali. Ciò ha posto il problema di come rendere la Rete nazionale meno distante dai territori, di non farla percepire troppo “centrale”. La scelta operata è stata quella di dare vita a una architettura gestionale basata su diversi organi, in gra- do di meglio interagire con le diverse amministrazioni e organizzazioni coinvolte, su diversi ambiti e livelli territoriali, nello sviluppo rurale. A tal fine, sono state previste le seguenti strutture:

- Unità nazionale di animazione e di coordinamento (UNAC) - Postazioni regionali della Rete (PRR)

- Cabina di Regia

- Tavolo nazionale permanente di partenariato.

L’UNAC, punto nodale dell’architettura gestionale della Rete, rappresenta il braccio operativo dell’Autorità di Gestione. Essa è chiamata a svolgere un ruolo di coordinamento e indirizzo delle atti- vità della Rete, nonché di raccordo con la Rete rurale europea, le altri Reti nazionali, le amministra- zioni e le organizzazioni nazionali che rientrano nella RRN. L’UNAC fa capo alla Direzione Gene- rale dello sviluppo Rurale, delle Infrastrutture e dei Servizi del Mipaaf e si avvale per le sue funzio- ni dei tre uffici che fanno capo a tale Direzione, coadiuvati, a loro volta, da personale appartenente ai due enti di supporto tecnico al Ministero (INEA e ISMEA). Al fine di assicurare un efficace coordi- namento delle numerose attività previste, nonché una stretta sinergia con le finalità della Rete rurale europea, l’organizzazione interna dell’UNAC è strutturata in unità operative specifiche, denominate Task Force (TF), con il compito di operare nei seguenti ambiti:

- Approccio Leader (Rete Leader) - Monitoraggio e valutazione

- Temi strategici & Supporto ai Programmi di sviluppo rurale (PSR) - Cooperazione

- Buone prassi e innovazioni.

La Task Force “Temi strategici & Supporto ai PSR” per l’ampiezza dei temi da trattare è a sua volta, suddivisa in diversi gruppi di lavoro (ad esempio: Foreste, Competitività, Giovani, ecc.). Inol- tre, mentre le prime due Task Force, così come previsto dal Programma, sono strutture permanenti, le altre rientrano nel gruppo di quelle cosiddette “tematiche” e che pertanto potranno essere aumen- tate o disattivate in funzione delle specifiche esigenze avanzate dalla Rete in fase di attuazione del Programma.

Relativamente alla loro composizione, secondo quanto indicato dai documenti di programma- zione, ciascuna Task Force, che dovrà essere composta da almeno tre figure professionali esperte nel- le tematiche trattate, avrà come principale finalità quella di coordinare l’attuazione delle attività pre- viste nel Piano della Rete che rientrano nell’ambito di loro competenza. Si tratta, generalmente, di atti- vità “alte”, di interesse diffuso, con risvolti di natura metodologica, che si muovono in una direzione più generalista e prospettica e la cui trattazione può avere delle ricadute positive su un ampio nume- ro di soggetti. Questa scelta di campo, oltre che di natura strategica (utilizzo ottimale di risorse uma- ne e finanziarie disponibili), è dovuta anche alla necessità di non sovrapporre l’operato delle Task For- ce nazionali alle attività di assistenza tecnica messe in piedi dalle singole Autorità di Gestione dei PSR, le quali, a completamento delle attività della Rete, sono orientate a soddisfare i fabbisogni spe- cifici e puntuali dei vari Programmi regionali.

Un ruolo importante per evitare sovrapposizioni nonché favorire le sinergie fra la dimensione nazionale e regionale è svolto dalle postazioni regionali della Rete, le quali rappresentano l’interfac- cia tra le strutture nazionali della Rete e quelle messe in campo dalle singole Regioni. La loro crea- zione risponde, di fatto, alla necessità di condurre le attività della Rete in stretto coordinamento con quelle delle 21 Autorità di Gestione e la loro finalità principale è quella di favorire il flusso delle infor-

mazioni dal centro verso il locale e viceversa. Sul piano operativo, a fine dicembre 2008, sono state concordate con le singole Regioni le modalità organizzative delle postazioni regionali. L’accordo fra Rete e AdG prevede che la prima si prenda carico, tramite l’INEA, della copertura finanziaria delle risorse umane assegnate, mentre le seconde garantiscano la copertura della parte logistica, compresa la creazione delle postazioni di lavoro. Alcune postazioni sono già attive e il loro completamento è sta- to raggiunto entro il primo semestre del 2009.

Infine, la Cabina di Regia, assolve la funzione operativa e gestionale di indirizzo e coordina- mento delle attività previste dal Piano di Azione, partecipando, di fatto, alla sua formulazione. Essa è composta dall’UNAC, da un rappresentante del Ministero dello Sviluppo Economico, da tre rap- presentanti delle Regioni, dai due rappresentanti dei due enti di supporto (INEA e ISMEA).

A completamento dell’architettura gestionale della Rete e nell’ottica di favorire un approccio par- tecipativo alle attività della stessa si inserisce il Tavolo nazionale permanente di partenariato. Esso rappresenta la sede dove trovano voce le rappresentanze delle varie istituzioni e, soprattutto, della società civile. È in esso che le varie parti possono “esprimere pareri, orientamenti e raccomandazio- ni in merito alla politica di sviluppo rurale attuata in Italia e nell’Unione europea”(Programma Rete). Il Tavolo, che si è insediato il 20 gennaio 2009, se ben gestito può essere il luogo dove esprimere le posizioni divergenti, dare vita a un confronto serrato e arrivare a delle posizioni comuni e condivise sugli indirizzi strategici da attribuire alla politica di sviluppo rurale nazionale. Nello stesso tempo, la presenza delle varie rappresentanze offre l’opportunità di far divenire lo strumento Rete un progetto più ampiamente condiviso, riducendo le distanze dal locale.

4.5.2 Le attività della Rete

Come già accennato, la finalità “istituzionale” della Rete rurale nazionale è quella di accompa- gnare le politiche di sviluppo rurale nel periodo 2007-2013. A tal fine, il Piano di Azione prevede una serie di attività che possono essere suddivise in tre linee di intervento (tabella 4.8):

- Miglioramento della governance

- Rafforzamento della capacità progettuale e gestionale - Diffusione delle buone pratiche e delle conoscenze.

La prima linea di attività è rivolta essenzialmente a promuovere, nell’attuazione delle politiche di sviluppo rurale, il collegamento tra le Istituzioni nazionali, regionali e locali, ponendo una parti- colare attenzione al loro coordinamento con le altre politiche. Rientrano in questa linea la creazione dei gruppi di lavoro chiamati a fornire supporto tecnico su temi strategici dei PSR nonché la creazione del Tavolo nazionale permanente di partenariato. Al fine di meglio finalizzare le attività di supporto ad alcune tematiche, ritenute strategiche a livello nazionale, sono previsti anche l’istituzione di alcu- ni osservatori interregionali, quali quello relativo al monitoraggio dei sistemi irrigui e all’evoluzione delle aree rurali. Le attività al loro interno sono orientate prevalentemente a fornire supporto tecnico- scientifico ai soggetti attuatori delle politiche: creazione di banche dati nazionali, analisi di impatto tecnico ed economico degli investimenti pubblici, realizzazione di ricerche su aree campione, orga- nizzazione di seminari, workshop tesi ad approfondire aspetti strategici a livello nazionale.

Accanto alla creazione di strutture specifiche di supporto, è prevista anche l’attivazione di azio- ni di supporto orizzontali orientate a favorire l’implementazione delle procedure di gestione dei PSR (a titolo di esempio: elaborazione di linee guida e documenti tecnici sui sistemi di controllo, sulla gestione finanziaria, sugli aspetti innovativi contenuti nelle misure, ecc.), comprese le attività di monitoraggio e di valutazione.

legati al coordinamento della politica di sviluppo rurale con le altre politiche, e in particolare, con la politica di coesione da un lato (demarcazione di ambiti di intervento e utilizzo sinergico delle risor- se finanziarie) e la politica agricola comune dall’altro (gestione delle risorse finanziarie trasferite dal primo al secondo pilastro, necessità di evitare sovrapposizione di interventi). In questo caso, le atti- vità previste vanno nella direzione di favorire una posizione comune e condivisa fra le diverse ammi- nistrazioni coinvolte nella gestione dei Programmi, comprese le principali rappresentanze del mondo agricolo e rurale.

La seconda linea di attività, a differenza della prima, è rivolta prevalentemente a rafforzare, migliorandole, le competenze gestionali dei soggetti coinvolti, a vario titolo, nell’attuazione dei Pro- grammi di sviluppo rurale. Si tratta di un tema molto sentito e che rappresenta la condizione sine qua

non per garantire un utilizzo efficace dei Programmi di sviluppo. Dal punto di vista operativo, sono

previste attività (seminari, convegni, visite di campo) volte a favorire lo scambio di esperienze e di competenze, da attuare prioritariamente a livello nazionale, ma anche coinvolgendo partner interna- zionali. La complessità, ma anche il ruolo strategico che gioca, dell’approccio integrato ha spinto i programmatori a dedicare particolare attenzione a questa modalità di attuazione delle misure dei PSR, prevedendo, a suo favore, delle attività di supporto specifiche quali l’elaborazione di linee guida e documenti metodologici per la realizzazione delle differenti forme di progettazione integrata previste dai PSR (di filiera, territoriale, pacchetti aziendali, tematica, ecc.), realizzazione di azioni pilota vol- te a favorire l’integrazione e la complementarietà tra interventi cofinanziati da diversi Programmi.

Nella seconda linea di intervento rientrano anche le attività volte a favorire l’attuazione delle misure Leader, prevedendo una serie di azioni orientate a sostenere la creazione dei Gruppi di Azio- ne Locale quali l’elaborazione di orientamenti metodologici nazionali per la formazione del personale che opera in essi, a favorire il flusso delle informazioni (organizzazione di convegni, seminari, ecc.), nonché ad analizzare l’attuazione dell’approccio Leader nei ventuno PSR.

Anche le attività di supporto allo strumento cooperazione rientrano in questa linea di interven- to. Si tratta, nello specifico, di attività finalizzate a sostenere da un lato, lo scambio di esperienze in materia di “cooperazione fra Istituzioni” nazionali e internazionali, dall’altro a promuovere la nasci- ta di progetti di cooperazione fra territori rurali nazionali e internazionali, favorendo l’utilizzo da par- te dei soggetti locali delle opportunità offerte non solo dall’approccio Leader (così come previsto all’interno dell’Asse 4 dei PSR) ma anche dagli altri Programmi comunitari (obiettivo 3, politica di vicinato, ecc.).

La terza linea di intervento è dedicata alla diffusione delle buone pratiche e delle innovazioni. A tal proposito sono previste alcune azioni dirette a predisporre documenti metodologici per l’identifi- cazione delle buone prassi e delle innovazioni, a censirle e catalogarle, a diffonderle a livello nazio- nale e internazionale. Nella stessa linea di azione sono previste anche attività volte a migliorare, con supporti metodologici e modelli di riferimento, i servizi a favore degli operatori rurali, compreso il sistema di consulenza aziendale.

Inoltre, è prevista una quarta linea di azione, di carattere trasversale, finalizzata a sostenere le spese connesse al funzionamento delle strutture della Rete, compresa la realizzazione del Piano di Comunicazione, nonché la copertura delle spese per la pubblicizzazione dei bandi relativi alla sele- zione di società aggiudicatarie di azioni della Rete; le relative attività di sorveglianza e di valutazio- ne e, infine, la realizzazione di una piattaforma informatica di raccordo, che trova la sua espressione nel sito dedicato (www.reterurale.it). Dal punto di vista operativo, le attività delineate dal Piano di Azione trovano attuazione mediante l’elaborazione di piani annuali, da approvare entro il mese di feb- braio di ogni anno.

Per la realizzazione della gran parte delle attività previste dal Piano di Azione della Rete, il Mini- stero si avvale essenzialmente di due strutture di supporto: INEA, ISMEA nonché del SIN (Sistema

Informativo Nazionale per lo sviluppo dell’Agricoltura) per la parte informatica. Dette strutture saranno affiancate, in corso d’opera, da altri soggetti attuatori, selezionati tramite procedure di evi- denza pubblica.

Tabella 4.8 – Rete Rurale Nazionale - Tabella finanziaria 2007-2013 (000 euro)

Azioni Totale di cui FEARS

Supporto orizzontale alle Amministrazioni impegnate nell'attuazione dei PSR 20.000,00 10.000,00

Supporto alla realizzazione del sistema nazionale di monitoraggio e valutazione 3.300,00 1.650,00

Tavolo permanente di partenariato 650,00 325,00

Laboratori interregionali per lo sviluppo 26.600,00 13.300,00

I LINEA DI INTERVENTO 50.550,00 25.275,00

Percorsi formativi per i GAL 1.600,00 800,00

Organizzazione scambi di esperienze e competenze 2.000,00 1.000,00

Laboratori di idee prototipali e progetti integrati 1.250,00 625,00

Assistenza tecnica alla cooperazione interterritoriale e transnazionale 1.470,00 735,00

Assistenza tecnica alla cooperazione tra istituzioni 2.000,00 1.000,00

II LINEA DI INTERVENTO 8.320,00 4.160,00

Individuazione buone pratiche e innovazioni trasferibili 1.900,00 950,00

Trasferimento buone pratiche e innovazioni 2.800,00 1.400,00

Supporto orientato alla promozione di servizi a favore degli operatori rurali 2.899,76 1.449,88

Informazione sui risultati ottenuti dalla PAC e dallo sviluppo rurale 6.300,00 3.150,00

III LINEA DI INTERVENTO 13.899,76 6.949,88

Attivazione e funzionamento delle strutture della rete 8.150,00 4.075,00

Divulgazione dei contenuti della Rete 1.000,00 500,00

Sorveglianza e valutazione RRN 1.000,00 500,00

IV LINEA DI INTERVENTO 10.150,00 5.075,00

TOTALE 82.919,76 41.459,88

Fonte: Mipaaf, Piano di azione della Rete Rurale Nazionale 2007-2013

4.6 Conclusioni

L’analisi del nuovo assetto delle politiche di sviluppo rurale in Italia fa emergere alcuni aspetti che in qualche modo rappresentano dei nodi irrisolti, da affrontare in vista della imminente fase di revisione delle politiche comunitarie:

- il ridimensionamento del ruolo di aiuto al settore di queste politiche, non più sostenibile se non reimpostato per rispondere anche a obiettivi di natura diversa. Ad esempio: un aiuto al settore in aree deboli risponde a un’esigenza di migliorare la coesione economica; il sostegno che ruota intor- no ai temi collegati alle bioenergie consente di perseguire obiettivi multipli (sostenere il settore rispettando esigenze legate agli accordi internazionali sui cambiamenti climatici)

- la necessità di migliorare il targeting territoriale di queste politiche, elemento essenziale per assi- curare un positivo impatto territoriale su aree determinate e garantire la possibilità di raggiungere obiettivi diversificati (sviluppo delle aree marginali, obiettivi ambientali legati a zone determinate) - l’esigenza di definire e rendere operativi meccanismi in grado di indirizzare in maniera efficace i fondi (su obiettivi sia territoriali che settoriali desiderabili) attraverso soluzioni partecipative che sulla scia del Leader supportino la definizione e attuazione di strategie adeguate agli specifici fab- bisogni territoriali. A questo riguardo è importante sia calibrare bene gli strumenti sul territorio, mirando a non crearne ulteriori di tipo integrativo, sia attivare adeguati (e costosi) processi di accompagnamento all’attuazione a livello locale. La proliferazione degli strumenti in alcune real-

tà regionali appare problematica sia in relazione al costo che rispetto al rischio di sovrapposizione tra strumenti diversi.

- valorizzare l’esperienza delle reti quale strumento per l’effettivo miglioramento del coordinamen- to istituzionale sui temi dello sviluppo rurale e leva per l’innovazione di queste politiche.

Accanto a questi aspetti legati alla specifiche caratteristiche della politica rurale in Italia c’è poi un problema più complessivo di governance di tali politiche. A livello nazionale vi è l’opportunità di impostare una politica di sviluppo rurale più complessiva che definisca i ruoli dei diversi attori isti- tuzionali competenti sulle diversificate materie che concorrono allo sviluppo delle aree rurali (servi- zi sociali e welfare, politiche regionali, politiche ambientali, pianificazione territoriale, politiche del- l’innovazione). Solo in questo modo è possibile un impatto visibile e generalizzato sulle aree rurali. A livello locale, dove si sconta il mancato collegamento tra ambiti territoriali di programmazio- ne e unità amministrative, vi è l’esigenza di definire adeguati modelli di governance anche consoli- dando nuove prassi di intervento basate su intense dinamiche partenariali tra le diverse istituzioni coinvolte, sia in fase di attuazione che di definizione dei fabbisogni specifici di intervento.

Il disegno degli interventi e la definizione di nuove modalità di governo del territorio dovrà par-