Il quadro degli interventi comunitari per lo sviluppo rurale

Il presente paragrafo intende fornire una prima valutazione sulle strategie perseguite nei diver- si ambiti regionali in Italia attraverso l’analisi della distribuzione della spesa tra differenti priorità. Come già sottolineato in precedenza gli Stati membri e le Regioni decidono quali misure imple- mentare sulla base degli specifici fabbisogni e obiettivi, scegliendo da un menu di 42 diversi stru- menti organizzati per priorità e assi tematici. La principale innovazione della nuova fase è rappre- sentata dall’introduzione della programmazione strategica che implica il rispetto di soglie prestabi- lite a livello comunitario nell’allocazione dei fondi tra strumenti diversi. Si tratta di un vincolo che ha sicuramente portato a un aggiustamento, a livello regionale, nell’orientamento delle strategie.

Ciascuna misura presenta elementi specifici che la contraddistinguono (beneficiari, criteri di selezione, obiettivi e impatti attesi) e la loro combinazione con la relativa dotazione finanziaria rap- presentano uno degli elementi di base nella definizione della strategia complessiva di un program- ma. Si consideri che spesso l’analisi della combinazione delle diverse misure, cui si ricorre anche in fase di valutazione della coerenza interna dei Programmi, rivela di più sulle strategie effettivamen- te perseguite degli obiettivi esplicitamente dichiarati nell’ambito dei Programmi (Mantino 2008). Tabella 4.2 - Distribuzione della spesa piubblica 2007-2013 nelle Regioni italiane (% per priorità)

Competitività Ambiente e Diversificazione e Altro

settoriale spazio naturale qualità della vita

Primo gruppo : prevalenza ambientale 29,0 55,0 12,6 3,3

Basilicata Sud 27,4 54,4 13,1 5,0

Bolzano Nord 24,8 62,0 12,4 0,7

Lombardia Nord-ovest 33,5 52,0 10,4 4,0

Sardegna Isole 28,0 56,0 13,0 3,0

Trento Nord-est 36,4 47,3 15,1 1,2

Valle d'Aosta Nord-ovest 10,2 69,4 16,2 4,3

Secondo gruppo : competitività settoriale 47,6 34,0 13,3 5,1

Lazio Centro 48,4 32,4 14,2 5,0

Liguria Nord-ovest 57,0 24,2 12,6 6,2

Molise Centro 44,1 35,1 16,5 4,3

Veneto Nord-est 45,0 37,8 12,1 5,1

Terzo gruppo: strategia equilibrata 41,1 40,1 14,3 4,5

Abruzzo Centro 43,7 38,0 13,0 5,3

Calabria Sud 42,6 40,7 13,5 3,2

Campania Sud 40,0 37,4 17,5 5,1

Emilia Romagna Nord-est 41,9 43,0 13,0 2,2

Friuli Nord 43,7 38,2 12,7 5,4 Marche Centro 42,2 38,8 13,3 5,7 Piemonte Nord-ovest 39,3 44,9 11,0 4,9 Puglia Sud 40,4 35,1 17,1 7,5 Sicilia Isole 42,4 42,1 11,9 3,6 Toscana Centro 39,1 40,0 18,1 2,8 Umbria Centro 40,0 43,0 12,5 4,5 Totale 39,4 42,5 13,8 4,3

Fonte: nostre elaborazioni su dati regionali

zione della spesa per priorità strategica (tabella 4.2). Le regioni sono state, quindi, classificate in base al peso percentuale delle risorse attribuite alle seguenti priorità:

- competitività settoriale - ambiente e spazio naturale

- diversificazione e qualità della vita.

A questo scopo abbiamo preso in considerazione le risorse pubbliche totali (ossia la somma delle risorse comunitarie del FEASR e del cofinanziamento nazionale). Le risorse della misura 410 “Strategie di sviluppo locale” dell’Asse Leader sono state ricondotte, a seconda degli specifici obiettivi perseguiti, alle tre priorità qui considerate. Le misure 421 “cooperazione interterritoria- le e transnazionale” e 431 “gestione dei Gruppi di Azione Locale”, non riconducibili in maniera univoca a uno dei tre obiettivi in esame, sono invece confluite nella voce “altro” insieme all’as-

sistenza tecnica3_{. Dalla nostra analisi emerge come ci sia una netta predominanza dell’orienta-}

mento strategico verso gli obiettivi più tradizionali, riproposti nell’ambito dei primi due assi di intervento, che in media assorbono l’82% delle risorse. Le strategie regionali si differenziano tut- tavia per il peso relativo attribuito alle diverse priorità in tre principali tipologie:

- una strategia che privilegia gli interventi ambientali

- una strategia maggiormente centrata sulla competitività settoriale - una strategia più equilibrata.

Le regioni ricadenti nel primo gruppo destinano alle misure ambientali un’ampia quota dei fondi totali; si va dal 47% di Trento al 69% della Valle D’Aosta con una media del 55%. Oltre a due regioni meridionali (Basilicata e Sardegna), ricadono in questo gruppo molte di quelle set- tentrionali caratterizzate dalla rilevante presenza di zone di montagna (Bolzano, Lombardia, Tren- to e Valle d’Aosta). Complessivamente la dotazione finanziaria afferente a questo gruppo si atte- sta intorno al 20% del totale nazionale. Si consideri che in alcune di queste regioni alla competi- tività va meno della metà delle risorse attribuite all’ambiente, con una dotazione che è comunque circa il doppio di quella delle misure per la diversificazione e qualità della vita (è questo il caso di Bolzano e della Basilicata). La Valle d’Aosta destina solo il 10% alla competitività e una quo- ta maggiore, il 16%, alle misure dell’Asse 3.

Il secondo gruppo di Regioni, meno nutrito rispetto al primo, è composto da quelle (Lazio, Liguria, Molise e Veneto) che concentrano le risorse sul miglioramento della competitività setto- riale. Le risorse allocate a obiettivi settoriali sono mediamente superiori alla dotazione destinata all’ambiente di 14% punti percentuali; in Liguria la differenza tra le due priorità raggiunge addi- rittura il 33%. Si consideri che in questa regione alla competitività viene destinato il 57% delle risorse, il 52% attribuite direttamente all’Asse 1 e il 5% circa destinata nell’ambito del Leader a obiettivi settoriali. La Liguria è l’unica Regione ad avere fatto la scelta di attribuire al Leader un ruolo nel miglioramento della competitività delle filiere agroalimentari. Alla terza priorità va in media il 14% delle risorse, considerando sia le misure dell’asse che quelle convogliate tramite il Leader. Afferisce a questo gruppo il 12% delle risorse complessivamente disponibili per lo svi- luppo rurale.

Tutte le rimanenti regioni ricadono nel terzo gruppo che si caratterizza per la scelta di per- seguire in maniera equilibrata i primi due obiettivi, cui viene dedicata una quota analoga delle

3 Riguardo all’analisi dei modelli di strategia di intervento che emergono dai PSR 2007-2013 si veda Mantino (2008). Il modello pro- posto da Mantino considera la distribuzione della spesa pubblica complessiva (UE, Stato, Regione) tra tre priorità strategiche ana- loghe a quelle qui considerate: competitività; ambiente/spazio rurale; diversificazione / qualità della vita / governance locale. L’ulti- ma priorità comprende tuttavia anche gli interventi legati all’approccio Leader (Asse 4).

risorse complessive. Mediamente a ciascuna delle due priorità va una quota di risorse intorno al 40%. In questo gruppo ricadono regioni abbastanza eterogenee, per quel che concerne la localiz- zazione geografica con una prevalenza delle regioni del Sud e Centro rispetto a quelle settentrio- nali (Piemonte, Emilia Romagna e Friuli) e che in termini di dotazione finanziaria rappresentano il 67% delle risorse complessivamente disponibili per lo sviluppo rurale. Il peso delle risorse desti- nate agli obiettivi di diversificazione e qualità della vita è solo leggermente superiore a quello degli altri gruppi (14,3%). Si collocano qui le tre regioni (Campania, Puglia e Toscana) che, anche in relazione alle esperienze maturate nella passata programmazione, hanno attribuito una maggiore valenza al perseguimento di obiettivi non centrati sull’azienda agricola quali sono sia quelli settoriali che ambientali. Si consideri, infatti, che in entrambi i casi i principali se non uni- ci beneficiari degli aiuti sono gli agricoltori e, nel caso del settore forestale, gli imprenditori e pro- prietari forestali.

Tra i fattori che hanno influenzato l’allocazione finanziaria tra interventi e, quindi, la defi- nizione delle strategie, oltre agli specifici fabbisogni di intervento emergenti nei diversi contesti regionali, vi è sicuramente la tendenza a favorire interventi già consolidati nella prassi operativa (investimenti aziendali e premio misure) e l’opportunità di garantire attraverso una adeguata combinazione di misure di investimento con misure a premio, caratterizzate da maggiori auto- matismi nella spesa, un flusso di erogazioni tale da assicurare il raggiungimento degli obiettivi di spesa posti dalle regole comunitarie (disimpegno automatico). Ha avuto, inoltre, un ruolo impor- tante anche il peso, a volte rilevante, degli impegni pregressi, collegati a impegni pluriennali, che sono transitati sui nuovi programmi

Un ulteriore aspetto che qualifica la strategia delle diverse Regioni è rappresentato dal peso e dal ruolo attribuito all’Asse Leader (Asse 4) (tabella 4.3). Per quel che concerne il Leader la maggior parte delle regioni attribuisce, in termini di risorse pubbliche, una dotazione finanziaria a tale strumento in linea con le soglie fissate a livello comunitario (5%) o comunque di poco supe- riore. Si distinguono Liguria, Puglia e Sardegna con dotazioni superiori al 14% e che nel caso del- la Liguria sfiorano il 20%, ma anche Veneto (11%) e Toscana (10%). Ulteriore elemento poten- zialmente in grado di differenziare le scelte regionali riguarda gli obiettivi da perseguire con il Leader (Capitolo 11). Nel disegno comunitario il Leader potenzialmente può utilizzare tutte le misure del menu offerto dal regolamento, estendendo il suo campo d’azione ai diversi obiettivi di questa politica. Generalmente la maggioranza delle risorse viene, tuttavia, dedicata al persegui- mento di obiettivi di diversificazione e qualità della vita (66% in media). Non mancano i casi in cui si registra una tendenza ad assegnare alla competitività settoriale (Trento, Lombardia, Lazio), all’ambiente (Campania e Molise) o a entrambi gli obiettivi (Liguria e Abruzzo) uno spazio più ampio. Rimane comunque in dubbio l’effettiva capacità di incidere su tali obiettivi se si conside- ra che, con la sola eccezione di Trento e della Liguria, le risorse assegnate al Leader per il perse- guimento di obiettivi di competitività o ambientali non superano mai l’1% del totale del PSR. La Liguria, interpretando in maniera ampia il mainstreaming del Leader, è la regione che in assolu- to destina la percentuale maggiore di risorse (9% del totale del piano) da utilizzare attraverso il Leader per il raggiungimento di obiettivi settoriali di competitività (5% del totale del piano) o ambientali (4% del totale del piano).

Per quel che concerne invece la distribuzione della spesa su priorità territoriali, i diversi PSR, recependo gli orientamenti già contenuti nel PSN, fanno delle scelte in termini di macro tipologie di aree verso cui indirizzare gli interventi dei diversi assi e in particolare di quelli 3 e 4. Tuttavia, si tratta in molti casi di vaste aree del territorio regionale laddove sarebbe stata invece necessaria l’individuazione di più nette priorità e di specifici target territoriali. A una prima analisi non sem- brano dunque emergere scelte radicali né un impostazione più nettamente territoriale ma proba-

bilmente per un giudizio più complessivo bisognerà attendere l’effettiva implementazione degli interventi.

Tabella 4.3 - Composizione % delle misure dell'ASSE 4 (Leader) e peso % sul totale del PSR per Regione (risorse pubbliche)

Regione Competitività Ambiente Diversificazione Cooperazione Gestione Totale Asse Leader

e qualità della vita GAL complessivo Totale % su

totale piano Piemonte 16,5 5,5 55,0 3,0 20,0 100,0 6,5 Valle d'Aosta - - 77,2 10,2 12,5 100,0 7,5 Lombardia 27,8 9,9 36,8 5,5 20,0 100,0 4,0 Bolzano 17,7 - 67,6 1,9 12,8 100,0 5,0 Trento 35,8 - 52,5 3,3 8,3 100,0 6,7 Veneto 8,1 8,1 64,9 8,9 9,9 100,0 11,0 Friuli 11,0 18,0 42,0 5,0 24,0 100,0 6,5 Liguria 26,0 20,5 35,9 14,5 3,1 100,0 19,7 Emilia Romagna 17,4 10,0 49,5 8,1 15,0 100,0 5,1 Toscana 6,0 - 75,9 9,1 9,0 100,0 10,0 Umbria - - 70,0 10,0 20,0 100,0 5,0 Marche - - 71,8 8,2 19,9 100,0 6,0 Lazio 24,0 8,0 48,0 5,0 15,0 100,0 6,0 Abruzzo 15,0 20,0 40,0 5,0 20,0 100,0 5,0 Molise - 25,7 47,4 12,3 14,6 100,0 5,0 Campania - 28,0 49,0 4,0 19,0 100,0 5,0 Puglia - - 76,3 4,3 19,4 100,0 18,8 Basilicata 15,0 7,5 52,5 5,0 20,0 100,0 6,0 Calabria 15,4 3,1 61,5 7,7 12,4 100,0 5,9 Sicilia - - 73,1 15,0 11,9 100,0 6,0 Sardegna - - 85,3 2,9 11,8 100,0 13,6 Italia 7,0 5,5 65,8 6,8 14,9 100,0 8,1

4.4 La progettazione integrata. Uno strumento innovativo a supporto della strategia di