Il dibattito seguito alla pubblicazione dei testi giuridici della Commissione e l’accordo di Lussemburgo

Alla pubblicazione delle proposte della Commissione seguirono, una nuova, lunga serie di dichiarazioni degli SM. La Francia attraverso il ministro Gaymard si mostrò fortemente contraria, esprimendo forti preoccupazioni circa l’applicazione del disaccoppiamento e sostenendo nuovamente che nessuna riforma poteva essere fatta prima del 2006. Lo stesso ministero francese si opponeva fortemente al taglio del prezzo di intervento per i cereali e i prodotti lattiero caseari, oltre che al disaccoppiamento totale e alla riduzione degli aiuti diretti. Come vedremo, queste misure rappresentarono i temi più dibattuti dell’intero progetto di riforma.

Originariamente si mostrarono in favore del disaccoppiamento solo il Regno Unito, la Danimarca, la Svezia e L’Olanda. La Germania cercò inizialmente una posizione di compromesso sul disaccoppiamento parziale, quest’approccio riscosse consensi in quasi tutti gli SM, anche se una stretta minoranza continuava ad opporsi a qualsiasi forma di disaccoppiamento. Francia e Belgio auspicavano che il sostegno al comparto zootecnico potesse essere lasciato fuori da qualsiasi ipotesi di disaccoppiamento, posizione successivamente appoggiata anche da Austria, Irlanda e Italia, la quale in accordo con la Francia, aveva cercato di mantenere accoppiati i pagamenti per la macellazione; anche la Danimarca, che aveva in un primo momento mostrato istanze fortemente favorevoli alla Riforma, chiese successivamente che i pagamenti per le vacche nutrici restassero accoppiati alla produzione.

Nel caso di Austria, Finlandia e Spagna l’opposizione al disaccoppiamento trovava fondamento nella necessità di sostenere il reddito degli agricoltori nelle aree marginali. Austria e Finlandia, in particolare, avevano posizioni fortemente contrarie all’istituzione del Regime di Pagamento Unico (RPU) su base storica, poiché tale sistema

avrebbe continuato a favorire le aree più produttive. Anche la Francia muoveva accuse sostanzialmente simili, a giustificazione della propria posizione, contraria al disaccoppiamento e alla modulazione. L’Irlanda inizialmente si oppose al disaccoppiamento per le perdite che le piccole e medie aziende, soprattutto delle aree interne avrebbero dovuto sostenere.

I tagli previsti dalla riforma ai prezzi di intervento furono un altro elemento di grande opposizione. Tutti gli Stati Membri (SM), tranne Danimarca, Gran Bretagna e Svezia si opposero alla riduzione prevista del 5% al prezzo dei cereali. Germania, Austria, Irlanda, Lussemburgo e Olanda chiedevano che il taglio al prezzo di intervento per la segale fosse preceduto da un periodo di transizione. Mentre Irlanda, Spagna e Belgio chiedevano che cereali e lattiero caseari non venissero sottoposti a riforma prima del 2006, con richieste che arrivavano al 2010 per Olanda e Danimarca.

Rispetto alla modulazione, le principali perplessità espresse avevano riguardato il tasso di modulazione applicato e il tetto soglia cui applicarla, gran parte degli SM sosteneva che fosse necessario innalzare la soglia di 5000 euro prevista. Le delegazioni belga, austriaca e finlandese proponevano un innalzamento a 8000 e 10000 euro per proteggere le piccole imprese. Il ministero italiano si era opposto ai criteri di redistribuzione sostenendo che questi avrebbero dovuto essere basati sul tasso di disoccupazione. La Francia pur essendo favorevole alla modulazione chiese che il tasso fosse mantenuto al 4% per anno. La Germania al contrario premeva per un innalzamento del livello di modulazione.

Nel giugno del 2003 prese avvio il negoziato per l’approvazione del pacchetto di riforma. La prima riunione del Consiglio era stabilita per l’11 e il 12 giugno, ma fu sospesa per mancanza di accordo. Le negoziazioni procedevano faticosamente e dopo una nuova sospensione il 17 giugno, l’accordo giunse a Lussemburgo all’alba del 26 giugno, dopo tre riunioni del Consiglio dei ministri agricoli in tre settimane e quattro proposte di compromesso. I fronti del negoziato erano sostanzialmente due: da una parte, quello “riformista”, che includeva la Commissione con il Regno Unito ed i paesi del Nord Europa favorevoli all’attuazione del disaccoppiamento a partire da 2004, dall’altra parte, Francia e Germania che chiedevano una riduzione delle percentuali di disaccoppiamento soprattutto per cereali e carne bovina. Una delle questioni più dibattute riguardava proprio i cereali, per i quali la Commissione chiedeva il taglio dei

prezzi di intervento, ma in questa direzione, l’accordo franco tedesco era particolarmente robusto. I due paesi, infatti, avevano già alcuni giorni prima dell’avvio del negoziato stabilito di respingere qualunque tentativo di riduzione degli aiuti. Alla proposta iniziale del 5% del taglio, Fischler rispose nel vertice del 17 giugno con la proposta di una riduzione del 2,5% del taglio. Tuttavia, nove dei paesi dell’Unione, Francia, Germania, Spagna, Portogallo, Irlanda, Belgio, Grecia, Italia, e Austria si opposero facendo saltare il vertice, che già durava da tre giorni, con una seduta notturna e due bozze di compromesso della presidenza greca. La “maratona agricola” proseguiva ancora. Tra le delegazioni nazionali le questioni più dibattute, oltre agli stessi cereali, ed al grano duro erano relative al premio per la macellazione. Per quanto concerneva la modulazione, la presidenza greca aveva proposto che l’80% del gettito derivante dalla manovra restasse allo SM e che il 20% venisse ripartito tra i 15, nella proposta di metà giugno tale rapporto fu invertito, come concessione alla Germania, primo contribuente al bilancio comunitario che si era opposta alla distribuzione delle risorse tra i partners. Il ministro italiano si batteva sostanzialmente su tre fronti: il mantenimento degli aiuti per il grano duro, la salvaguardia dei premi per la macellazione e l’aumento delle quote latte nazionali.

Il 27 giugno, si chiuse una delle più lunghe maratone agricole della storia della PAC. Con l’unico voto contrario del Portogallo, quattordici ministri agricoli avevano votato il progetto di riforma. Nella sostanza, i registi delle negoziazioni potevano considerarsi il commissario Fischler ed il ministro agricolo francese, Gaymard (in alcune fasi con il coinvolgimento diretto di Chirac) il quale era riuscito, sfruttando peraltro l’appoggio tedesco, ha porre la propria “impronta” su gran parte delle misure adottate (Agra Focus, Agra Europe, 2003). L’analisi del negoziato ha mostrato come la forza espressa dalla Francia, fosse come storicamente è accaduto, determinata dal ruolo egemone giocato dai governi di oltralpe sulle questioni agricole ed il risultato di un attenta strategia negoziale. La quale si era avviata già diversi mesi prima con alcuni incontri bilaterali tra Gaymard e Kunaste, rispettivamente i ministri agricoli francese e tedesco. Per molti versi è proprio nell’accordo con la Germania da una parte e con il fronte dei paesi tradizionalmente “conservatori” dall’altra, che la Francia ha potuto affermare un ruolo guida in seno al negoziato. Secondo la pubblicistica, a rafforzare tale posizione, avrebbe contribuito anche la presidenza greca, vicina alle posizioni francesi.

Da più parti, infatti, si sottolineava come probabilmente nel caso del precedente negoziato, con la presidenza danese, sarebbe stato differente il peso espresso da alcune delegazioni nazionali (Agra Focus, 2003)

Prima di procedere, può essere utile una prima ricapitolazione delle sostanziali modifiche apportate nel corso delle negoziazioni al pacchetto di riforma proposto originariamente dal Commissario Fischler. Le questioni più dibattute riguardavano: il disaccoppiamento per la zootecnia e per i cereali, il taglio del prezzo di intervento per questi ultimi, la data di avvio del nuovo regime, l’implementazione del disaccoppiamento e la modulazione degli aiuti. Per quanto concerne i cereali, come noto, la forte opposizione mostrata dagli SM fece sì che la proposta del taglio dell’intervento del commissario Fischler fosse rigettata. In tale settore, la netta opposizione della Francia e del fronte “conservatore” aveva anche consentito l’introduzione delle percentuali di disaccoppiamento parziale (affidate agli SM) contro la proposta di Fischler di disaccoppiamento integrale. Discorso non troppo dissimile valeva per il grano duro e per la zootecnia da carne per le quali sulla proposta di disaccoppiamento totale ha prevalso il mantenimento di una percentuale accoppiata a discrezione degli SM.

Nella direzione del mantenimento di percentuali di aiuti disaccoppiati avevano spinto oltre alla stessa Francia, anche l’Italia (soprattutto per i premi per la macellazione), e la Danimarca9_{. Nella direzione del mantenimento di aiuti disaccoppiati}

su base nazionale il negoziato aveva visto la possibilità offerta agli SM di mantenere accoppiato fino al 10% dei massimali nazionali per finanziare pagamenti supplementari. In questa direzione, aveva premuto fortemente l’Italia, ed anche la stessa Gran Bretagna. Cruciale era stata anche la questione della data di entrata in vigore del nuovo pacchetto. Anche in questo caso, si erano formati due blocchi contrapposti con alcuni paesi dell’Europa settentrionale e la stessa Gran Bretagna, unitamente al commissario Fischler, che premevano per l’avvio già dal 2004; mentre gli altri Stati, Francia in testa, che chiedevano di ritardare. Anche in questo caso ha prevalso la linea del compromesso, ed è stata lasciata agli SM la possibilità di stabilire la data di avvio nazionale della Riforma.

9 _{Pur premendo per il mantenimento di percentuali disaccoppiate la Danimarca, disse in fase negoziale di} volere attuare il disaccoppiamento totale, ma di fatto tali orientamenti sono stati smentiti nella fase attuativa.

Prima di procedere ad una rapida analisi dei contenuti del regolamento, la sinottica che segue riassume l’evoluzione della proposta di riforma rispetto ad alcune misure di intervento dalle proposte del luglio 2002 all’accordo di Lussemburgo del giugno del 2003. Quale valutazione dare dell’avanzamento del percorso di riforma? Con riferimento alle misure settoriali la questione più rilevante concerne senza dubbio il disaccoppiamento è in quest’ambito, infatti, che sono da ricercarsi gli effetti più rilevanti delle spinte di alcuni paesi e degli orientamenti prevalsi nel corso del negoziato. Dal disaccoppiamento totale, infatti, previsto dalla Commissione si è passati all’introduzione di forme di disaccoppiamento parziale, lasciate agli SM, per i comparti più rilevanti: la zootecnia da carne, i cereali ed il grano duro. La linea dura proposta dall’asse franco tedesco è riuscita ad ottenere l’annullamento del taglio al prezzo di intervento proposto dalla Commissione.