La scuola delle public choice e le politiche agrarie

Il quadro fin qui fornito, pur se sintetico e probabilmente confuso, ha avuto lo scopo di introdurre le basi teoriche “storiche” su cui poggia lo schema analitico dei modelli della new political economy. Procedendo di seguito, l’analisi si concentra sulla letteratura che ha utilizzato l’approccio della scuola delle public choice per spiegare la logica dell’intervento pubblico in agricoltura.

Il notevole coinvolgimento dello Stato nella politica agraria e contemporaneamente le criticità rilevate da numerosi studiosi nell’analisi della logica di tale intervento, hanno fatto sì che un nutrito gruppo di economisti si servisse degli strumenti analitici della new political economy alla ricerca di un approccio che superasse i limiti insiti nella tradizionale separazione dell’analisi politica da quella economica (Zezza, 1987).

De Benedictis in un saggio del 1987, rileva l’esistenza di quello che egli definiva un “binomio asimmetrico” nella ricerca economico agraria. Con questa espressione l’autore segnala la scarsa capacità strumentale mostrata dall’analisi economica rispetto alle esigenze di ricerca espresse dalle politiche agrarie, sottolineando come solo l’utilizzo di una differente impostazione teorica e concettuale possa essere di aiuto nell’illustrare la logica dell’intervento pubblico nel settore primario (De Benedictis, 1987). Nello stesso saggio, De Benedictis sollecita agli studiosi italiani a rivolgere maggiore attenzione alle strategie di comportamento dei singoli attori economici e dei meccanismi di interazione

tra gli attori stessi per giungere ad un’adeguata comprensione delle scelte di politica agraria. L’autore ha proceduto ad una classificazione dei modelli che hanno studiato l’intervento pubblico nella regolamentazione dei mercati dei prodotti e dei fattori in agricoltura, distinguendoli in due ambiti: i cosiddetti modelli guidati dal pubblico interesse, indicati con l’acronimo di MOPI, caratterizzati da un approccio analitico di tipo normativo e i modelli dei gruppi di pressione, definiti con l’espressione di MOGRI, che procedono invece con un orientamento “positivo” all’analisi delle politiche agricole. Trascureremo il primo ambito di ricerca, identificato da De Benedictis, per concentrarci sui modelli dei gruppi di pressione applicati al contesto agricolo.

Un contributo particolarmente interessante nell’ambito di questo filone è rappresentato da un saggio del 1986 di De Janvry, - Perché i governi fanno quello che fanno? L’autore sviluppa un’analisi il cui contenuto teorico poggia le basi sulla teoria dello Stato di chiara impostazione marxista, e ricerca le cause delle distorsioni e delle iniquità dell’intervento pubblico all’interno dei contesti storici e sociali dei paesi in cui esse si sono originate (De Janry, 1986). In particolare, De Janvry evidenzia come le scelte di politica agraria vadano collocate all’interno dei rapporti esistenti tra struttura sociale ed economica di un paese, nella sua posizione all’interno della divisione internazionale del lavoro, e nelle caratteristiche dello Stato stesso, in termini di forma funzioni e limiti. L’autore esamina la formazione dei prezzi dei prodotti agricoli nel caso di Stati Uniti, India, Egitto, ed illustra il ruolo di primissimo piano giocato dalle lobbies agricole nell’orientare la formulazione delle politiche agrarie.

Il lavoro di De Janvry si inserisce all’interno del cosiddetto “nucleo di Berkeley”, un nutrito gruppo di studiosi che cercano, attraverso l’approccio marxista della teoria dello Stato, e servendosi di una robusta strumentazione quantitativa, di individuare chiavi di lettura idonee ad interpretare le politiche dei mercati dei prodotti agricoli. Tra questi vale la pena ricordare gli studi di Rausser (1982) e di Rausser, Lattimore, Lichtemberg (1982) i quali attraverso analisi econometriche, sviluppano modelli tesi ad endogenizzare il ruolo dell’operatore pubblico nella formulazione delle politiche agrarie.

Trascureremo, in questa sede, di approfondire un filone di ricerca sviluppatosi nell’ambito dell’economia dello sviluppo dal secondo dopoguerra, che ha approfondito l’analisi della formulazione delle politiche agricole confrontando la protezione insufficiente assicurata al contesto primario nell’economie dei paesi in via di sviluppo e

invece, l’eccesso di protezione di cui il settore agricolo ha beneficiato nell’economie avanzate (Zezza, 1987). Pur tuttavia, merita qualche attenzione il contributo di Olson a tale indirizzo. L’autore rigetta l’ipotesi tradizionale che giustifica il protezionismo al settore agricolo come mezzo per garantire l’estrazione di surplus che consenta l’avvio di processi di sviluppo industriale; e individua invece nell’efficienza dell’azione collettiva condotta dai produttori agricoli, la chiave di lettura che spiega il sostegno accordato all’agricoltura, sia nelle economie sviluppate sia nei paesi emergenti (Olson, 1985).

Olson illustra come il contesto agricolo, per le caratteristiche stesse di numerosità e ridotte dimensioni delle imprese, incentivi gli agricoltori aggregarsi e chiedere protezione da parte dello Stato, a differenza di altri settori economici, dove la presenza di forme di mercato vicine all’oligopolio e frequentemente al monopolio, facilita l’accordo tra imprese allo scopo di formare strutture di mercato in grado di fissare direttamente i prezzi. Lo studioso enfatizza la differenza tra l’azione collettiva di mercato, promossa dai gruppi industriali, e quella di lobbying promossa dalla produzione agricola. La sua tesi è che i grandi gruppi industriali, avendo una struttura di costi associati all’organizzazione dell’azione collettiva estremamente bassi, trovino più conveniente non svolgere azione di lobbying sull’operatore pubblico; bensì promuovere azione collettiva di mercato, fissando direttamente con le altre imprese politiche di prezzi ad hoc. In un contesto come quello agricolo invece, i produttori, che si muovono sostanzialmente in concorrenza perfetta, a causa dell’“intensità spaziale”in cui operano, trovano maggiore convenienza nel sostenere i costi legati all’organizzazione dell’azione collettiva finalizzata alla promozione di attività di pressione sullo Stato (Olson, 1985).

Gardner (1995) ha testato empiricamente l’ipotesi proposta da Olson utilizzando le serie storiche del sostegno via prezzi assegnato alle principali commodities statunitensi. L’autore analizza la capacità di lobbying espressa dalle organizzazioni dei produttori e mostra come differenti capacità di pressione si traducano in differenti livelli di supporto. Seguendo Olson, anche Gardner sostiene come la capacità di pressione mostrata da alcuni gruppi dipenda largamente dai costi di organizzazione e dalle azioni poste in essere per prevenire il free riding. Secondo l’autore, indicatori di tali costi sarebbero il numero di produttori per commodity, la loro dispersione geograficae la redditività delle produzioni in esame. L’analisi empirica condotta da Gardner confermerebbe l’ipotesi che le variabili associate con i costi generati all’attività di lobbying, unitamente ai costi

sociali di redistribuzione sono fattori importanti per spiegare la logica di intervento via mercati nel contesto statunitense (Gardner, 1995).

Nello stesso saggio, Gardner rileva pure come all’interno del contesto agricolo sarebbero maggiori le pressioni ad intraprendere azioni collettive di lobbying rispetto ad altri settori economici, perché minori sarebbero i costi sostenuti in caso di fallimento dell’azione stessa. L’autore spiega tale ipotesi riflettendo su come, caratterizzandosi il disegno dell’intervento pubblico in agricoltura in un sostegno mirato ai singoli comparti produttivi, gli agricoltori possono qualora fallisca l’azione di lobbying finalizzata ad ottenere misure politiche su una commodity, avviare attività di pressione per altre produzioni. Secondo Gardner questo sarebbe impossibile, ad esempio nell’ambito industriale dove gli elevati costi e la specializzazione produttiva non consentirebbero alcun riorientamento della spesa per la promozione dell’azione collettiva (Gardner, 1995).

Le ipotesi proposte da Olson ricadono in un ambito di studio sviluppato anche dallo stesso De Janvry e da Saudolet (1986), che introduce lo schema dei costi di transazione per illustrare i processi di organizzazione e contrattazione dell’azione collettiva.

Uno studio di un certo interesse ai fini della nostra analisi, è quello sviluppato da Anderson e Hayami (1986) sul contesto produttivo australiano che mira a spiegare le cause del diverso grado di sostegno applicato ad alcune commodities. Gli autori sostengono che i gruppi di pressione siano maggiormente interessati agli effetti di breve periodo delle politiche, ipotizzando una maggiore mobilità del lavoro rispetto al capitale, appunto nel BP, essi spingeranno per ottenere politiche di sostegno dirette a comparti produttivi che presentano un rapporto capitale/lavoro relativamente basso. Si spiegherebbero così gli elevati livelli di sostegno accordati alla zootecnia da latte, all’avicoltura e alle imprese tabacchicole, al contrario di quanto è avvenuto per il comparto cerealicolo e la zootecnia da carne e da lana. _{Gli stessi autori rafforzano tali}

ipotesi rilevando come in questi settori la presenza di strutture organizzative, ad esempio di cooperative per la trasformazione e la commercializzazione facilitino l’azione collettiva. Ancora, gli autori evidenziano come la domanda di protezione per un singolo comparto sarebbe fortemente condizionata dall’attività di lobbying promossa dall’industria a monte e a valle dell’agribusiness, e questa sarebbe un’ulteriore

giustificazione della posizione differente di alcune filiere rispetto ad altre (Anderson, Hayami, 1986).

2.4. Il paradigma della new political economy e le sue applicazioni