Introduzione: approccio normativo vs approccio positivo

E’stata già evidenziata nel corso dei primi paragrafi di questo lavoro l’importanza di un approccio positivo allo studio delle dinamiche evolutive della politica agricola comunitaria. Obiettivo di questo capitolo è fornire un quadro delle giustificazioni di tale scelta, attraverso una discussione delle ipotesi specifiche che costituiscono il framework teorico di riferimento di questo lavoro.

La teoria normativa della politica economica si serve dell’apparato concettuale costruito della teoria neoclassica, soffrendo delle stesse limitazioni, rappresentate in prima istanza, dalla struttura assiomatica su cui essa si fonda. In entrambi i casi, infatti, il comportamento degli individui è dedotto da un insieme di postulati (Acocella, 1999). L’approccio normativo ipotizza l’esistenza di un operatore pubblico che si fa carico degli interessi dei singoli soggetti economici riflettendo in una funzione del benessere sociale “la volontà del popolo” (Downs, 1957).

Un’impostazione di questo genere trascura due aspetti fondamentali della realtà: in primo luogo, il sistema economico non è composto da operatori indistinti del genere ipotizzato, inoltre, i responsabili delle “scelte pubbliche” non sono anonimi come viene supposto (Acocella, 1999). Le implicazioni che derivano da quest’approccio non offrono categorie concettuali adatte ad affrontare i problemi legati a quelli che la teoria economica indica come i “fallimenti dell’intervento pubblico”. I limiti quindi dell’approccio normativo risiederebbero nel ruolo stesso assegnato alle istituzioni, ma anche ai concetti di potere e di “gruppo”. Al contrario, tali aspetti assumono un ruolo centrale nell’analisi positiva dell’intervento pubblico, la quale offre validi punti di

riferimento per un’impostazione dello studio delle politiche pubbliche più aderente alla realtà.

Sottolinea Petit (Petit et. al., 1987), come un approccio positivo allo studio dell’intervento pubblico nel settore primario europeo, significhi analizzare le forze in gioco, le variabili critiche e le relazioni, che hanno determinato l’evoluzione della PAC nel corso degli anni. Ancora, l’autore evidenzia come la differenza tra i due approcci analitici (positivo vs normativo) possa essere efficacemente riassunta nella definizione stessa dei problemi oggetti di studio, guardando al processo di riforma della politica agricola comune, in un approccio normativo ci si interrogherebbe sui costi della PAC, su come tale politica possa essere migliorata, in termini positivi l’approccio al problema si tradurrebbe in un interrogativo del tipo: - Why is the CAP what it is? (Petit, et al., 1987). In questo senso, il passaggio è da un approccio normativo - come andrebbero prese le decisioni pubbliche – a positivo – come effettivamente ciò avvenga (Zezza, 1987).

E’ partendo da queste prime considerazioni che si giustifica la scelta di approccio positivo e del framework teorico noto come new political economy28 _{all’analisi del processo}

decisionale oggetto di questo lavoro. Giova rilevare che il termine new political economy è utilizzato in letteratura in un senso molto ampio, esso considera non solo i primi indirizzi di studio trattati nell’ambito della scuola delle public choice, ma anche gli approcci della teoria del rent seeking, della burocrazia e la teoria della regolazione. Gli sviluppi più recenti si allargano alla letteratura dei costi di transazione, dei diritti di proprietà e alla teoria dei contratti (Williamson, 1986, 1996), i quali però non ricadono nell’ambito di interesse di questo studio, e pertanto non saranno analizzati.

Una definizione interessante della teoria della new political economy è quella fornita da Mc Cormick e Tollison in un saggio del 1981:

Political Economy theorists focus on the allocation of public resources in the political market and have emphasized the self interest motivated behaviour of politicians, voters, interests groups and bureaucrats. Specifically, the political economy approach seeks a scientific understanding of how government agents – given the institutional environment – behave in order to explain the divergences between economic prescription and governmental practice (Mc Cormick, Tollison, 1981).

28 _{Secondo alcuni autori, l’aggettivo – nuova, political economy è utilizzato per distinguere questo filone} dalla old political economy, con cui venivano generalmente indicate le teorie di economiche di analisi politica di derivazione marxista (Van der Zee, 1997).

L’indirizzo di studio della new political economy sembra a tutt’oggi mancare di una consolidata e coerente struttura concettuale, configurandosi come un corposo, ma disorganico filone della letteratura (Acocella 1999, Zezza 1987, De Benedictis 1986). L’espressione new political economy è secondo alcuni autori (Petit, et al., 1987, Van der Zee, 1997) giustificata dalla necessità di accomunare in un'unica corrente di ricerca, gli economisti che analizzano le determinanti delle politiche pubbliche. Pur tuttavia, non esiste una teoria compiuta del policy making, quello di cui si dispone è di un corpo di contributi teorici, eterogenei per ipotesi, approcci e basi concettuali.

Nel tentativo di fornire un quadro degli studi che rappresentano il riferimento teorico di questo lavoro, procederemo ad una parziale rassegna della letteratura che ricade nell’ampio filone della new political economy. Giova sottolineare, che pur cercando di rispettare il susseguirsi cronologico dei diversi studi, procederemo ad una classificazione degli stessi, funzionale più al rispetto della coerenza degli approcci e degli strumenti utilizzati che alla loro collocazione temporale. Il percorso seguito in questo capitolo avanzerà sostanzialmente in tre fasi. Inizialmente, si procederà ad un’analisi descrittiva dei contributi “storici” più rilevanti. Quindi, ci si concentra su una breve rassegna dei modelli dei gruppi di interesse applicati allo studio delle politiche agrarie. Da qui prenderà le mosse un quadro dei contributi più recenti che applicano l’approccio della

new political economy all’analisi del contesto agricolo comunitario. E’ necessario rilevare che

il quadro teorico qui fornito, lontano dall’essere esaustivo, mira a raccogliere un primo quadro d’insieme della letteratura sviluppatasi nel corso degli ultimi anni29_.