Il compromesso di Bruxelles e il processo di revisione della PAC

Il 24 e 25 Ottobre del 2002 il Consiglio Europeo si riuniva a Bruxelles per discutere le prospettive finanziarie dell’allargamento ai dieci nuovi membri dell’UE, in vista del vertice decisivo di Copenaghen7_{, fissato per il dicembre successivo. Le}

questioni centrali riguardavano due capitoli negoziali, quello agricolo e le questioni di bilancio. Alla vigilia del Consiglio, con la presidenza danese, si diffondevano forti preoccupazioni circa l’esito del negoziato nel quale la Francia, primo beneficiario degli aiuti diretti della PAC, appoggiava la proposta di Bruxelles che prevedeva l’erogazione ai “nuovi agricoltori” di aiuti diretti pari al 25% di quelli in vigore per i paesi comunitari. Dall’altra parte la Germania, primo contributore netto al bilancio comunitario, ma anche “fautore” dell’allargamento, con l’appoggio di Svezia e Gran Bretagna contrari al

7 _{Le negoziazioni per l’accesso dei nuovi SM si conclusero con il Consiglio Europeo di Copenaghen del} 12 e 13 dicembre 2002, il quale sancirà l’ ingresso dei 10 paesi a partire dal maggio 2004 e completerà il il quadro finanziario delle spese agricole con l’accordo con i NSM (pagamenti diretti agli agricoltori graduali: nel 2004 pari al 25% di quelli erogati attualmente agli agricoltori UE e solo nel 2013 si avrà eguaglianza di trattamenti); nei NPM, possibili deroghe da regole UE-15 nel periodo di transizione di 10 anni e politiche di sviluppo rurale più consistenti e ampie che in UE.

superamento del vincolo di bilancio e degli accordi raggiunti a Berlino8_{, che cercavano}

un accordo per una riforma sostanziale della PAC da attuare prima del 2006. La Francia, inoltre, alla vigilia del vertice, aveva risposto alle critiche sulla spesa agricola, sostenendo la necessità di un controllo globale sulle spese dell’Unione, in particolare degli aiuti regionali e di coesione, ma anche e soprattutto circa il rimborso britannico, chiesto nel 1984 dal ministro Thatcher per equilibrare il contributo inglese sbilanciato dalla spesa agricola.

I forti timori circa l’esito del negoziato, si dissolsero poche ore prima dell’inizio dello stesso, quando Francia e Germania raggiunsero un’intesa che scioglieva il “nodo agricolo”. Il cancelliere Schroeder era riuscito a strappare a Chirac l’impegno per l’imposizione di un vincolo alla crescita della spesa del primo pilastro della PAC dal 2006 al 2013, come voluto dalla Germania e dagli altri paesi contributori netti, in cambio dell’impegno più o meno implicito a rinviare qualunque riforma a dopo il 2006, come auspicato dalla Francia e dagli altri paesi difensori dello status quo.

Il Consiglio di Bruxelles approvò, infatti, il piano di graduale introduzione nei nuovi SM degli aiuti diretti della PAC, proposto dalla Commissione (CE, 2002). Esso prevedeva l’erogazione di tali aiuti in misura progressivamente crescente rispetto all’ammontare ricevuto dai paesi dell’UE a 15, e pari al 25% nel 2004, 30% nel 2005, 35% nel 2006 e 40% nel 2007. Successivamente, gli aiuti sarebbero cresciuti con incrementi del 10% l’anno “in modo da garantire che i nuovi Stati membri raggiungano nel 2013 il livello di sostegno allora applicabile nell’UE attuale” (CE, 2002). Il punto più rilevante era relativo alla fissazione della spesa agricola, il documento di conclusione stabiliva che “la spesa annua totale per azioni di mercato e pagamenti diretti in un’Unione a 25, non potrà superare, nel periodo 2007-13, l’importo in termini reali del massimale stabilito a Berlino per l’UE a 15 e il corrispondente massimale di spesa proposto per i nuovi Stati membri per il 2006” (CE, 2002).

Pur avendo contribuito all’avvio del processo di allargamento, il compromesso di Bruxelles aveva importanti ripercussioni sul percorso di revisione della PAC, contribuendo, secondo alcuni autori, ad indebolire la posizione riformatrice mostrata da Fischler. De Filippis (2003) sostenne che esso avesse lanciato segnali poco rassicuranti sull’evoluzione delle politiche agricole, nella misura in cui si guardava non tanto al

contenuto del processo di riforma della PAC, quanto alla spesa generata da tale politica. In altri termini, l’accordo sanciva il mantenimento di una politica “inefficiente, distorsiva ed obsoleta”, a patto che la sua voracità finanziaria fosse tenuta sufficientemente sotto controllo (De Filippis, 2003). Tali timori erano relativi al fatto che, in virtù dell’accordo raggiunto, restasse bloccato ogni tentativo di riforma fino al 2006.

Fischler all’indomani del compromesso raggiunto, fugò i timori di un arresto del percorso di revisione avviato, sostenendo che la revisione di medio termine fosse più che mai necessaria ed opportuna, indipendentemente dalla reale incidenza del vincolo di bilancio deciso con il vertice di Bruxelles (Agra Europe, 2002).

In un’analisi ex post, si può ritenere che i risultati emersi dal vertice di Bruxelles, per molti versi, facilitarono il percorso di revisione avviato con la proposta della Commissione del luglio del 2002. Rispetto al vincolo di bilancio, infatti, il fatto stesso di avere stabilito con largo anticipo l’ammontare fino al 2013, ha rappresentato un elemento di grande importanza, per disegnare la riforma della PAC con un minore grado d’incertezza riguardo alla variabile politicamente più importante. Ma soprattutto, il vertice aveva contribuito a rinsaldare l’alleanza franco tedesca con effetti di primo piano sull’evoluzione del processo negoziale.

Nel gennaio del 2003 la Commissione presentò i testi giuridici della proposta di revisione di medio termine della PAC, nei quali il commissario Fischler mostrò di volere procedere nella direzione del documento presentato nel luglio 2002. Le proposte di regolamento, infatti, (CE, 2003) a meno di qualche aggiustamento e di una diversa articolazione della modulazione, conservavano pressoché intatto l’impianto delle proposte iniziali.

In particolare, nelle proposte di regolamento (CE, 2003) la Commissione esplicitò numerosi dettagli e stabiliì l’ammontare complessivo degli aiuti e i massimali nazionali nell’ambito del regime di pagamento unico. Tra i settori che sarebbero rientrati nel pagamento unico si aggiungevano i pagamenti per il settore lattiero caseario. Ancora si stabiliva che sulle superfici che avrebbero ricevuto l’aiuto disaccoppiato potevano essere inclusi i prodotti ortofrutticoli ma venivano escluse le colture permanenti. Nei testi giuridici erano inoltre fornite le definizioni di superfici ammissibili e delle superfici che davano vita ai diritti all’aiuto, si stabiliva l’istituzione di una riserva nazionale, e si introduceva il 2000 – 2002 come periodo di riferimento per la determinazione degli

aiuti. Si definivano, ancora, le modalità di trasferimento dei diritti all’aiuto e si stabiliva che tali trasferimenti potevano avere luogo con o senza il contestuale trasferimento di terra. Infine, veniva prevista la possibilità di concedere aiuti disaccoppiati su base regionale e di erogare un pagamento disaccoppiato medio per le colture che non beneficiavano di pagamenti diretti.

1.2.5. Il dibattito seguito alla pubblicazione dei testi giuridici della