I DIRITTI SOCIALI DEGLI STRANIERI IN ITALIA. LIVELLI DI TUTELA

Il T.U. prevede una posizione dello straniero in ordine alla titolarità di diritti e doveri progressivamente più protettiva in base alla durata ed alla qualità del suo radicamento regolare nel territorio della Repubblica698. Tale impostazione tende dunque a distinguere gli stranieri regolarmente soggiornanti dagli irregolari o ‟comunque presenti” sul territorio nazionale, delineando, per i primi, un graduale percorso di integrazione. Come si è visto, lungi dall'essere definitivamente stabilita, tale summa divisio si è frammentata in una tortuosa pluralità di status giuridici per effetto dell'instabilità che connota il diritto dell'immigrazione e della progressiva categorizzazione amministrativa del concetto di straniero extracomunitario. Cosicchè, la configurazione della titolarità di diritti e doveri del non cittadino si articola su diversi livelli. Si può pensare di classificarli in base ai requisiti richiesti per potere accedere a ciascuna posizione giuridica soggettiva alle stesse condizioni dei cittadini.

L'art. 2, comma 1 T.U. dispone la parità di trattamento senza riserve dello straniero rispetto al cittadino italiano in materia di diritti fondamentali, stabilendo che «Allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti». La formulazione in termini generali

697 Cfr. G. Bucci, Immigrazione, eguaglianza e libertà di circolazione nell'era della mondializzazione dell'economia, cit., p. 473 ss. In argomento, più recentemente, I. Gjergj, Circolari amministrative e immigrazione, Milano, 2013. Sul punto v. anche P. Bonetti, I profili generali della normativa italiana sugli stranieri dal 1998, in B. Nascimbene (a cura di), Diritto degli stranieri, cit., p. 72 ss.

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della norma pare richiamare la giurisprudenza costituzionale laddove riconosce piena eguaglianza tra cittadini e stranieri quanto a riconoscimento dei diritti fondamentali e proietta la loro tutela in una dimensione di universalità, disancorandola dalla logica dell'appartenenza, giacché si tratta di «diritti sostanziali e processuali inerenti alla dignità della persona»⁶⁹⁹.

In linea teorica, possono inquadrarsi nel novero di tali diritti anche le posizioni giuridiche soggettive a contenuto sociale previste dagli artt. 35, comma 3 e 38 T.U.: il primo assicura anche agli stranieri irregolari «le cure ospedaliere ed ambulatoriali urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio» nonché i programmi di medicina preventiva e a salvaguardia della salute⁷⁰⁰. Al fine di garantire effettività a tale disposizione, l'art. 35, comma 5 dispone, inoltre, l'obbligo di ‟non segnalazione”, in base al quale l'accesso alle strutture sanitarie da parte dello straniero irregolare non può comportare alcun tipo di segnalazione all'autorità di pubblica sicurezza, salvo i casi in cui sia obbligatorio il referto, a parità di condizioni con il cittadino italiano.

L‘art. 35 rimodula ‟al ribasso” l’ampio livello di tutela del diritto fondamentale alla salute sancito dall’art. 32 Cost. garantendo agli stranieri irregolari un livello minimo di tutela che non eccede il ‟nucleo irriducibile” assicurato, secondo la giurisprudenza costituzionale, a ciascun individuo⁷⁰¹. Tuttavia, posto che la natura complessa della protezione della salute non si esaurisce nel suo ‟noyau dur”, si pone il problema della tutela che eccede il livello minimo, condizionata «dalle esigenze di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti»⁷⁰², quali la pubblica sicurezza, la regolamentazione delle politiche migratorie e le esigenze di bilancio. A tale riguardo, non si può fare a meno di notare che, di fatto, il diritto alla protezione della salute giunga a configurarsi alla stregua di un diritto finanziariamente condizionato, ossia un diritto intrinsecamente relativo anziché assoluto⁷⁰³.

L'art. 38 T.U. prevede il diritto-dovere di accedere alle scuole dell'obbligo per i minori comunque presenti sul territorio nazionale a parità di condizioni con i minori italiani, riconoscendo la portata universale del diritto all'istruzione, in linea con il dettato costituzionale e con il diritto

699 Ibidem, p. 87. Sulla giurisprudenza costituzionale in materia si veda supra Cap. 2.

700 Si veda in particolare art. 35, comma 3 lett a), b), c), d), e), f) in tema di tutela della gravidanza, della salute del minore, vaccinazioni e profilassi della malattie infettive.

701 F. Scuto, Contrasto all’’immigrazione irregolare e tutela dei diritti fondamentali: un equilibrio non ancora

raggiunto, cit., p. 600. Più di recente, ID., I diritti fondamentali della persona quale limite al contrasto

dell'immigrazione clandestina, cit.

702 Corte cost. sent. 252/2001. Su questi profili S. Penasa, Diritto alla salute, diritto di tutti? Riflessioni a prima lettura

sulle possibili innovazioni legislative in materia di accesso alle cure degli stranieri irregolari, in

www.forumcostituzionale.it, 30.04.2009.

703 Cfr. ibidem e G. Bascherini, A. Ciervo, L’integrazione difficile: il diritto alla salute e all’istruzione degli stranieri

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Ciò detto, considerata la stretta connessione tra politiche migratorie e diritti inviolabili dello straniero, si deve almeno accennare agli effetti dell’introduzione del reato di immigrazione clandestina, teso a svuotare di effettività gli artt. 35, comma 3 e 38: sotto il primo profilo si deve ricordare il tentativo, fallito a seguito della mobilitazione del personale medico sanitario e della società civile, di abolire il divieto di segnalazione alle autorità dello straniero irregolare che accede alle strutture sanitarie⁷⁰⁵. Inoltre, l’obbligo di esibizione del permesso di soggiorno ha rischiato di incidere negativamente sul diritto all’istruzione per i minori stranieri irregolari: dato che per il settore scolastico non esiste un divieto di segnalazione, si è, infatti, posto il problema della verifica del titolo di soggiorno dei genitori stranieri irregolari al momento dell'iscrizione a scuola del figlio minore.

La questione è stata chiarita nel 2010 con un parere del Ministero dell’interno in cui si afferma l’insussistenza dell'obbligo di esibizione del permesso di soggiorno per questo caso particolare⁷⁰⁶. Nonostante il disposto degli artt. 35 e 38 T.U. sia rimasto immutato, permane la problematicità delle ripercussioni della l. 94/2009 sui diritti fondamentali dei migranti e delle distorsioni comunicative che l’hanno accompagnata.

Ulteriori profili irragionevolmente afflittivi di tale riforma saranno evidenziati infra, pare pertinente ritornare alla prospettiva dello scollamento tra diritti costituzionali e legislazione ordinaria. La discrasia tra diritti inviolabili della persona umana e la relativa traduzione legislativa, specialmente dopo il 2009, può essere ben descritta con le parole di Bosniak in relazione all'erosione del concetto di ‟persona”, posto al centro dell'impianto costituzionale, da parte delle politiche dell'immigrazione: «Personhood may not be formally withdrawn, and yet it may be

diminished in its effect, evaded, effaced, diluted, displaced. This is the real risk to constitutional personhood for noncitizens and for some citizens, as well; not outright removal but depreciation — at times specifically imposed by government and at others, perhaps, a function of the inherent incompleteness of the category itself»⁷⁰⁷.

704 V. supra Cap. 3. Parzialmente distinta è la questione dell'accesso all'istruzione in assenza di obbligo scolastico. Sui diversi livelli di riconoscimento del diritto all'istruzione scolastica e all'università cfr. E. Codini, Il diritto allo studio e

alla formazione professionale e culturale, in AA.VV., I diritti sociali degli stranieri, Milano, 2009, p. 39 ss. In dottrina si veda altresì, G. Bascherini, A. Ciervo, L'integrazione difficile: il diritto alla salute e all'istruzione degli stranieri nella

crisi del welfare State, cit., p. 42.

705 I medici che non vogliono denunciare i clandestini, in Corriere della sera, 22.04.2009, p. 9, reperibile in //archiviostorico.corriere.it. Ciononostante, va evidenziato che, insieme alle prestazioni scolastiche obbligatorie, quella delle prestazioni sanitarie di cui all'art. 35 T.U. costituisce un'eccezione alla regola generale, introdotta dalla l. 94/2009 (che ha modificato l'art. 6, comma 2 T.U.). Per un'ampia analisi della l. 94/2009, R. Cherchi, La condizione giuridica

dello straniero irregolarmente soggiornante tra legge e diritti della persona, in Costituzionalismo.it, 28.10.2013.

706 Circolare del Ministero dell'interno, 13.04.2010. Cfr. G. Bascherini, A. Ciervo, L’integrazione difficile: il diritto alla

salute e all’istruzione degli stranieri nella crisi del welfare state, cit., p. 48.

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Proseguendo nella disamina del testo unico, ulteriori disposizioni incidono sui diritti sociali di cui godono gli stranieri regolarmente soggiornanti. L'art. 2, comma 3 T.U stabilisce che, previa autorizzazione di ingresso in Italia per lavoro subordinato, ai lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti ed ai loro familiari è garantita parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti con il lavoratore italiano⁷⁰⁸. Si deve ricordare, tuttavia, che nel disegno originario del T.U. si inserisce problematicamente il meccanismo del contratto di soggiorno e l'eccezione alla parità di trattamento in materia di rimborso dei contributi versati dai lavoratori stranieri rimpatriati introdotta dalla l. 189/2002 ⁷⁰⁹. E’ richiesta la titolarità di un permesso di soggiorno in corso di validità anche per l'accesso all'assistenza sanitaria, assicurata in Italia dal servizio sanitario nazionale⁷¹⁰.

Giova ricordare che, nell’ambito di tale livello di tutela, esistono molte declinazioni della nozione di ‟straniero regolarmente soggiornante”, variabile in base alla tipologia o alla durata del titolo di soggiorno: ad esempio, l’art. 34, comma 1, lettera b) prevede l’iscrizione al sistema sanitario nazionale obbligatoria e gratuita degli stranieri «regolarmente soggiornanti o che abbiano chiesto il rinnovo del titolo di soggiorno, per lavoro subordinato, per lavoro autonomo, per motivi familiari, per asilo politico, per asilo umanitario, per richiesta di asilo, per attesa adozione, per affidamento, per acquisto della cittadinanza». Al contrario, per gli stranieri pur regolarmente soggiornanti ma non rientranti in tali categorie (ad esempio gli studenti universitari) è necessaria la stipula di apposita polizza assicurativa o l'iscrizione al servizio sanitario nazionale a pagamento711.

In alcuni casi il legislatore subordina la spettanza di diritti a requisiti ulteriori rispetto alla regolarità della permanenza sul territorio, ossia il possesso della carta di soggiorno (oggi permesso CE per soggiornanti di lungo periodo) o di un permesso di soggiorno di durata annuale o biennale.

Ad esempio, a seguito della modifica operata dalla l. 189/2002, l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale in condizioni di parità con i cittadini italiani è limitato agli stranieri titolari di permesso CE per soggiornanti di lungo periodo ovvero di «un permesso di soggiorno di durata almeno biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo»⁷¹². Se si

708 La parità di trattamento in materia di previdenza e sicurezza sociale è operante nell'ordinamento italiano già dai tempi dal periodo il fascista (art. 37 d. 1827/1935). Alquanto controversa è invece la questione dell’accesso dei cittadini di Paesi terzi al pubblico impiego. Sul punto, M. Centini, L’accesso degli stranieri non comunitari al pubblico impiego:

un problema costituzionale, in F. Angelini, M. Benvenuti, A. Schillaci (a cura di), Le Nuove frontiere del diritto

dell’immigrazione: integrazione, diritti, sicurezza, Napoli, 2011, p. 187 ss.

709 Si veda il nuovo art. 22, comma 13 T.U. Cfr. amplius G. Bascherini, Immigrazione e diritti fondamentali, cit. p. 298. Sul profilo anche, W. Chiaromonte, Lavoro e diritti sociali degli stranieri, cit., p. 227 ss.

710 Art. 34, art. 39, comma 5 e art. 40 T.U. Su questi profili, V. Casamassima, Il diritto all’assistenza sanitaria degli

stranieri in Italia, in M. Revenga Sanchez (a cura di), Problemas constitucionales de la inmigration, Valencia, 2005, p. 433 ss.; G. Bascherini, A. Ciervo, L’integrazione difficile: il diritto alla salute e all’istruzione degli stranieri nella crisi

del welfare state, cit., p. 43.

711 Art. 34, comma 3 T.U. Cfr. amplius F. Biondi Dal Monte, Lo stato sociale di fronte alle migrazioni. Diritti sociali,

appartenenza e dignità della persona, cit., p. 12 ss.

712 Art. 40, comma 6 T.U. E’ invece richiesta la sola regolarità di soggiorno per l’accesso ai centri di accoglienza per gli stranieri impossibilitati a provvedere autonomamente al proprio sostentamento ed agli alloggi sociali predisposti dagli

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considera che, nel disegno originario del T.U., tale accesso era subordinato al possesso della carta di soggiorno o di un titolo di soggiorno di durata almeno annuale, appare chiaro il progressivo scostamento tra la dimensione costituzionale del diritto all'alloggio, teso a garantire un'esistenza dignitosa, e i nuovi requisiti. Come osservato in dottrina, «La disciplina del TUI si colloca in un quadro costituzionale in cui il diritto sociale all’abitazione è stato riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale come un diritto sociale fondamentale della persona umana ex art. 2 cost (…). Su questa base costituzionale vanno misurate tutte le norme che, a diverso livello, regolano le possibilità di accesso e godimento del diritto sociale all’abitazione per gli stranieri: quelle sopra considerate del TUI, altre norme statali, quelle regionali, quelle introdotte a livello locale dai regolamenti e dai bandi comunali. Norme che suscitano più di un dubbio di legittimità costituzionale»⁷¹³. Di più, occorre ricordare che, in svariate ipotesi, il diritto sociale all'abitazione si configura piuttosto come un onere per lo straniero: la disponibilità di un alloggio adeguato (che risponda ai requisiti definiti dalla legge) è una condizione ineludibile per l'ingresso e la permanenza sul territorio italiano, per esercitare il diritto al ricongiungimento familiaree per accedere allo status di lungo soggiornante⁷¹⁴.

Come si è avuto modo di notare, il disegno complessivo sin qui delineato è in continua trasformazione: le incessanti modifiche cui è sottoposto il regime dei titoli di soggiorno rende i relativi status estremamente ‟volatili” e si riflette direttamente sul fascio di diritti connesso a ciascuno di essi.