IL REGIME DEROGATORIO NELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Il regime derogatorio di cui all’art. 80, comma 19 della l. 388/2000 è stato oggetto di numerose pronunce da parte della Corte costituzionale, che qui si esamineranno a partire dalla sentenza n. 306 del 2008.

Nel 2007 la Consulta è stata adita in via incidentale dal Tribunale di Brescia in riferimento al rifiuto dell’erogazione dell’indennità di accompagnamento da parte dell'INPS a una cittadina albanese in stato di coma vegetativo, titolare di solo permesso di soggiorno. Nella sentenza n. 306 del 2008, la Corte ha considerato «palesemente irragionevole subordinare l’attribuzione di una prestazione assistenziale, in particolare l’indennità di accompagnamento – i cui presupposti sono, tra gli altri, la totale disabilità al lavoro – al possesso della carta di soggiorno che richiede per il suo rilascio anche la titolarità di un reddito»⁷³¹. Da qui irragionevolezza della restrizione e quindi la

728 V. supra Cap. 2. A tale propósito si veda anche Trib. Lucca , sez. lavoro, sent. 17.01.2013

729 V. supra Cap. 2.

730 C. Corsi, Prestazioni sociali e cittadinanza, cit., p. 43.

731 Corte cost., sent. 306/2008, in Giur. Cost. 2008, p. 3324, con osservazione di A.M. Battisti, Rilevanza del reddito e

adeguatezza della prestazione assistenziale per i cittadini e gli stranieri extracomunitari, p. 3338. La Corte ha riconosciuto la prevalenza del diritto alla salute sul requisito reddituale. Si veda il commento a sentenza di N. Salvini,

Prevalenza del diritto alla salute sul requisito reddituale: brevi note a Corte costituzionale n. 306 del 30.7.2008, in

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illegittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19 l. 388/2000, e dell’art. 9, comma 1 d.lgs. 286/1998, come successivamente modificato e sostituito, nella parte in cui esclude che l’indennità di accompagnamento possa essere erogata agli stranieri extracomunitari soltanto perché gli stessi non risultano in possesso dei requisiti di reddito già stabiliti per la carta di soggiorno e per l’attuale permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.

Le condizioni poste dal legislatore del 2000 per accedere alla prestazione sociale coincidono con la prestazione stessa cui lo straniero aspira, dando luogo ad un meccanismo che in dottrina è stato qualificato come «corto circuito normativo o killer loup»⁷³². Va senz’altro posto in rilievo che la scelta del legislatore si pone in contrasto non solo con il principio di ragionevolezza contenuto all’art. 3 Cost., ma anche con la garanzia del diritto alla salute, di cui all’art. 32 Cost., all’assistenza e previdenza sociale tutelata dall’art. 38 Cost., nonché con lo stesso art. 2 Cost., che riconosce i diritti fondamentali della persona, senza alcuna distinzione legata alla nazionalità dell’individuo⁷³³.

Analogo problema si è prospettato in tema di pensione di inabilità, erogata agli invalidi civili la cui infermità sia totale. Nella sentenza n. 11 del 2009, la Corte riprende e rafforza le linee argomentative che hanno determinato la pronuncia del 2008, stabilendo che esse «sussistono a maggior ragione anche con riguardo alla pensione di inabilità. Mentre, infatti, l´indennità di accompagnamento è concessa per il solo fatto della minorazione, senza che le condizioni reddituali vengano in alcun modo in rilievo, la pensione di inabilità è preclusa dalla titolarità di un reddito superiore ad una misura fissata dalla legge. Pertanto subordinare l´attribuzione di tale prestazione al possesso, da parte dello straniero, della carta di soggiorno il cui rilascio presuppone il godimento di un reddito, rende ancor più evidente la illegittimità costituzionale e l´intrinseca irragionevolezza del complesso normativo costituito dall’art. 80 c. 19 l. 388/2000 e art. 9 c. 1 T.U.)»⁷³⁴.

Se, nelle citate sentenze del 2008 e del 2009, la Corte è giunta alla declaratoria di illegittimità costituzionale di tali norme solo in riferimento all'imposizione del requisito reddituale quale presupposto della titolarità dello status di lungo soggiornante, nella sentenza n. 187 del 2010 in tema di assegno di invalidità, la Consulta si è soffermata sulla questione nodale del requisito di una presenza regolare almeno quinquennale in Italia per l’accesso alle prestazioni assistenziali⁷³⁵.

I parametri da cui muove la pronuncia sono, sul piano costituzionale, l’art. 117, comma 1 Cost. e, sul piano internazionale, l’art. 14 CEDU in combinato disposto con l’art. 1, Primo Protocollo Addizionale, secondo una consolidata lettura elaborata dalla Corte di Strasburgo⁷³⁶. Nella sentenza del 2010 la Corte individua un criterio dirimente in base al quale differenziare in modo legittimo

732 B. Pezzini, Lo statuto costituzionale del non cittadino: i diritti sociali, cit., p. 16.

733 Cfr. L. D’Ascia, Diritti degli stranieri e immigrazione: percorsi giurisprudenziali, Milano, 2009, p. 136 ss.

734 Corte cost., sent. 11/2009, in Giur. Cost. 2009, p. 70 ss.

735 Cfr. W. Chiaromonte, Lavoro e diritti sociali degli stranieri, cit., p. 236 ss.

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cittadini e stranieri. In concreto, se la prestazione assistenziale integra «un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei bisogni primari inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana», lo straniero deve essere pienamente equiparato al cittadino. Riconoscendo all’assegno di invalidità il valore di prestazione essenziale, la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19 l. 388/2000 nella parte in cui limita l’accesso alle provvidenze assistenziali ai solo titolari di permesso CE per lungo soggiornanti, giungendo così a censurare anche l'irragionevolezza della durata di soggiorno quinquennale⁷³⁷.

La sentenza n. 329 del 2011, in riferimento all’indennità di frequenza riservata ai minori disabili, aderisce alla medesima ratio. Secondo il Giudice delle leggi, l’attesa necessaria all’ottenimento del titolo di soggiorno permanente (conseguibile solo dopo cinque anni di regolare permanenza in Italia) «potrebbe comprimere sensibilmente l’esigenza di cura ed assistenza di soggetti che l’ordinamento dovrebbe invece tutelare, se non, addirittura, vanificarle in toto»⁷³⁸.

La Consulta ripercorre, come già fatto nella citata pronuncia del 2010, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sul principio di non discriminazione, basando poi la dichiarazione di illegittimità costituzionale sul parametro dell’art. 117, comma 1 Cost. A tale ultimo riguardo è stato osservato che, nel dialogo tra corti che qui si concreta, il principio di non discriminazione pare «innescare un virtuoso circuito di tutela dei diritti sociali degli stranieri tra giudici ordinari, Corte costituzionale e Corte europea dei diritti dell’uomo»739.

Infine, seguendo l’iter argomentativo utilizzato a partire dal 2010, nella sentenza n. 40 del 2013 la Corte costituzionale è giunta, nuovamente, alla declaratoria di illegittimità della riforma del 2000 in riferimento all’indennità di accompagnamento e alla pensione di inabilità. Evocando un «identico ordine di rilievi» rispetto alla sentenza del 2011, la Consulta considera che gli handicap gravemente invalidanti dei soggetti di riferimento mettono in gioco una serie di valori di essenziale rilievo costituzionale quali «la salvaguardia della salute, le esigenze di solidarietà rispetto a condizioni di elevato disagio sociale, i doveri di assistenza per le famiglie». Risulta, dunque, priva di giustificazione «la previsione di un regime restrittivo (ratione temporis, così come ratione

census) nei confronti di cittadini extracomunitari, legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato da tempo apprezzabile ed in modo non episodico»⁷⁴⁰.

A seguito delle pronunce della Consulta, non vi è stato uno specifico intervento del legislatore

737 Ibidem, p. 237 ss.

738 Corte. cost., sent. 329/2011, in Giur. Cost. 2011, p. 4536.

739 F. Biondi Dal Monte, Lo stato sociale di fronte alle migrazioni. Diritti sociali, appartenenza e dignità della persona, cit., p. 36.

740 Corte cost., sent. 40/2013, consultabile in http://www.giurcost.org/decisioni/index.html. Cfr. anche il commento di F. Girelli, Corte costituzionale e provvidenze economiche per stranieri disabili (nota a sentenza), in

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bensì un proliferare di ricorsi al giudice del lavoro che puntualmente ribadisce il diritto alla concessione delle provvidenze assistenziali agli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso dei requisiti soggettivi, anche se non titolari del permesso CE per lungo soggiornanti. Ciò, nonostante l'orientamento favorevole espresso anche della Corte di Cassazione rispetto all'eguale riconoscimento delle prestazioni di assistenza ai disabili cittadini italiani ed extracomunitari⁷⁴¹.

Per concludere la disamina della complessa vicenda dell'art. 80, comma 19 l. 388/2000, si segnala, nella prospettiva operazionale, una recente circolare dell’INPS emanata nel mese di settembre 2013, in cui l’Istituto prende atto, con ritardo, del consolidato orientamento della Consulta e stabilisce che «l’indennità di accompagnamento, la pensione di inabilità, l'assegno mensile di invalidità e l'indennità mensile di frequenza, ferme restando le verifiche degli ulteriori requisiti di legge (condizioni sanitarie, residenza in Italia ecc.), dovranno essere concesse ‘a tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti, anche se privi di permesso di soggiorno CE di lungo periodo, alla sola condizione che siano titolari del requisito del permesso di soggiorno di almeno un anno di cui all’art. 41 TU immigrazione’»⁷⁴². Giova ricordare che tale circolare fa seguito all’ordinanza del 12 luglio 2013 del Tribunale di Pavia, sez. lavoro, in cui si accertava il carattere discriminatorio della condotta tenuta dall’INPS nel negare le prestazioni assistenziali anche a fronte delle numerose pronunce della Consulta.

3.4. REGIONI E DIRITTI DEGLI STRANIERI: TRA DECENTRALIZZAZIONE ED