Diritto di Accesso alla Giustizia nell'ambito generale dei Diritti Uman

Si è fino adesso preso in analisi il settore in cui ha avuto origine lo sviluppo dell'accesso individuale alla giustizia, identificandolo con la materia del trattamento dello "straniero". Ciò comporta di conseguenza che originariamente, pur ammettendosi a certe condizioni l'esercizio individuale del diritto di accesso al giudice, ma tale esercizio non poteva che avere per destinatario uno stato diverso da quello di cittadinanza del ricorrente. Non era accettabile che l'evoluzione dell'ordinamento internazionale si fermasse a questo, senza niente prevedere in ordine alla possibilità del singolo di ricorrere contro il proprio stato di appartenenza, abbandonando il settore limitato dello straniero per riferirsi a quello più ampio dell'individuo. Questo ulteriore passo in avanti si è realizzato nel momento in cui si è cominciato a porre una maggiore attenzione alla protezione dei diritti umani. A Francioni va riconosciuto il merito di aver affrontato la complessa tematica relativa al progressivo e graduale riconoscimento di un diritto di accesso alla giustizia all'individuo in quanto tale. È al suo lavoro che ci si rifà in questa parte dedicata al diritto di accesso alla giustizia quale strumento di tutela e riparazione a fronte di gravi violazioni dei diritti umani.

In realtà già prima di questo ulteriore sviluppo dell'ordinamento e del diritto internazionale, era comunque possibile riscontrare la presenza di alcuni precedenti48, che presentavano però un'area di rilevanza molto più limitata e delimitata da previsioni convenzionali. Tra questi si possono ricordare i più rilevanti, come quello che si poteva ritrovare nell'art. 5 della Convenzione per l'Alta Silesia, stipulato tra Germania e Polonia49 a seguito del primo conflitto mondiale, relativa alla sistemazione delle persone e delle proprietà che, a seguito del plebiscito tenuto tra i cittadini dell'Alta Slesia nel 1921, erano passate dalla Germania alla Polonia. Per il tramite di questa Convenzione si regolamentavano i ricorsi individuali senza fare alcun tipo di riferimento alla cittadinanza del ricorrente.

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A Francioni si riconosce il merito di aver ricostruito e riordinato tali indizi, “The Right of Access to Justice under Customary International Law" di Francesco Francioni, pubblicato in "Access to Justice as a Human Right", Oxford, 2007.

49

98 Nel medesimo periodo storico in seno alla Società delle Nazioni sorge un sistema di protezione delle minoranze basate su un insieme di convenzioni ad

hoc. Come si è detto questi erano solo primi indizi di quella che sarebbe stata

una futura evoluzione di ben più ampia portata. Ad esempio, nel sistema che si era originato nel contesto della Società delle Nazioni ai singoli non era stato riconosciuto un diritto "pieno", ma soprattutto "diretto", di partecipare al processo internazionale, ma più limitatamente si riconosceva ai singoli di presentare petizioni agli uffici sulle minoranze nazionali. Ed erano questi ultimi uffici che svolgevano poi una ruolo di mediazione presentando concretamente il "ricorso" davanti agli organi deputati ed instaurando un procedimento di fronte ad una commissione. Gli stessi uffici per le minoranze nazionali potevano inoltre, eventualmente e se richiesto e necessario, presentare appello davanti al Consiglio della Società delle Nazioni.

Per quanto fosse limitato il ruolo degli individui in queste prime esperienze, non si possono dimenticare questi precedenti che fecero da apri-pista alla successiva concettualizzazione del diritto a un rimedio effettivo nel contesto del diritti internazionale in materia di diritti umani.

Se oggi si può dire che è concorde l'opinione secondo cui territorio di elezione dello sviluppo del diritto individuale di accesso alla giustizia ed in cui questo maggiormente viene esercitato è il diritto internazionale in materia di diritti umani, va evidenziato come in molti strumenti sovranazionali in materia di diritti fondamentali non si faccia riferimento alla specifica espressione "accesso alla giustizia"50, bensì se ne utilizzano altre in senso sinonimico.

Proprio perché non c'è uniformità terminologica, di volta in volta ci si interroga se la locuzione utilizzata intende riconoscere al privato il diritto di rivolgersi al giudice competente, o più genericamente intenda garantire allo stesso l'esistenza di un rimedio o una misura idonea a riparare l'illecito subito. In questa seconda accezione accogliere, è chiaro più che riferirsi al semplice riconoscimento all'individuo del diritto di accesso alla giustizia lo strumento

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A titolo esemplificativo possiamo ricordare la Convenzione Europea sui Diritti Umani che all'art. 13 fa riferimento a un "rimedio effettivo", terminologia che si ritrova anche nella Dichiarazione Universale dei diritti del 1948 all'art. 8, mentre nel Patto per i diritti civili e politici troviamo addirittura diverse espressioni all'interno dello stesso atto, "rimedio effettivo" nell'art. 2, "usufruire di un procedimento davanti a una corte" nell'art. 9, par. 4, e diritto "a una udienza imparziale e pubblica" nell'art. 14, par 1.

99 internazionale convenzione intende invece riferirsi ad un più generale diritto a una riparazione di un danno, a prescindere dalla forma in cui si realizza questo rimedio.

Un altro dubbio che sorge attiene alla natura del diritto di accesso alla giustizia per come riconosciuto nei vari strumenti internazionali. Le possibilità che si alternano sono quelle di qualificare l'accesso alla giustizia come un diritto sostanziale individuale a se stante, in alternativa alla possibilità di qualificarlo come un diritto strumentale, funzionale alla reintegrazione dei diritti sostanziali lesi. Se si accoglie questa ultima alternativa, la risoluzione della questione non si porta dietro solo una importanza teorica, ma anche una rilevanza pratica, dal momento che non tutti i diritti umani possono essere attuati tramite atti giurisdizionali. Sul tema normalmente si tende a distinguere tra diritti civili classici e libertà da una parte, e diritti culturali, sociali ed economici dall'altra. Questi ultimi non si realizzano tanto per mezzo di atti giurisdizionali, ma per mezzo di politiche di attuazione progressiva51. Questo però non vuol dire che sia in assoluto escluso che anche relativamente a questa seconda categoria di diritti si renda necessaria una tutela giurisdizionale a fronte di una azione statale che limiti o impedisca del tutto l'esercizio di questi diritti52.

Se quindi una distinzione aprioristica sulla base della natura dei diritti non è sufficiente, in quanto non dotata di una reale portata discretiva, ai fini della identificazione dell'ambito del diritto di accesso alla giustizia, è altrettanto vero che non ogni interesse giuridico può costituire una valida premessa per il riconoscimento di un diritto individuale di accesso alla giustizia, e questo è ben evidenziato dalla Dichiarazione Universale dei diritti quando al suo art. 8 in cui si afferma che " Ogni individuo ha diritto ad un'effettiva possibilità di ricorso a competenti tribunali contro atti che violino i diritti fondamentali a lui riconosciuti dalla costituzione o dalla legge", ma anche dalla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo laddove all'art. 13 circoscrive l'ambito di

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Questa distinzione sta alla base della elaborazione di due distinti Patti in seno alle Nazioni Unite, il primo per i diritti civili e politici, in cui effettivamente troviamo il riferimento al "rimedio effettivo", il secondo dedicato invece ai diritti economici, sociali e culturali in cui invece non si ritrova alcuna dicitura similare.

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Per continuare con l'esempio della nota precedente, si ricordi come contestualmente alla elaborazione del patto per i diritti sociali, economici e culturali si sia istituito uno specifico Comitato a tutela di questi diritti che vigila sull'adempimento dei relativi obblighi da parte degli stati. C'è però da sottolineare che tale Comitato non può ricevere ricorsi individuali e non si può nemmeno dire che nella prassi si sia sviluppato un diritto di accesso alla giustizia.

100 riferimento del "rimedio efficace" ai "diritti e le libertà così come stabilite in questa convenzione". La differenza sostanziale tra i due strumenti sovranazionali è data dal fatto che il primo, erroneamente, fa la scelta di spostare l'asse dello standard dei diritti umani dal diritto internazionale al diritto interno, in quanto fa esplicito riferimento alla costituzione e alla legge,

standard che può risultare così di livello inferiore rispetto a quanto previsto a

livello internazionale, mentre la Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo non commette lo stesso errore, riferendosi ai diritti "come stabiliti da questa convenzione", dunque come stabiliti a livello di diritto internazionale. Però anche la Convenzione incontra un limite. Nello specifico la Convenzione, riferendosi ai diritti riconosciuti e definiti nel corpo dello strumento internazionale di riferimento, non permette di garantire la protezione giuridica dei diritti umani che, per quanto riconosciuti dal diritto internazionale consuetudinario, ma non trovino riscontro e riconoscimento anche all'interno del corpus della Convenzione.

A livello europeo si può fare riferimento alla Carta dei diritti dell'Unione Europea che riconosce il diritto ad un rimedio efficace e a un processo imparziale, laddove all'art. 47 della Carta di Nizza si afferma che "Ogni individuo ha diritto ad un'effettiva possibilità di ricorso a competenti tribunali contro atti che violino i diritti fondamentali a lui riconosciuti dalla costituzione o dalla legge.". Il limite di questa Carta è duplice, non solo limita la sua portata garantistica solo ai diritti sanciti e riconosciuti dalla Carta medesima (riproducendo la medesima criticità che si è evidenziata in relazione alla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo) ma soprattutto questo strumento internazionale è limitato ab origine nella sua portata, essendo vincolante solo a livello europeo. Ciò comporta che il diritto di accesso alla giustizia sia riconosciuto solo nella misura in cui la violazione di tale diritto sia attribuibile a una della istituzioni europee.

E ci sono molti altri esempi di strumenti internazionali di applicazione generale che potrebbero essere richiamati, e che potrebbero indurre a ritenere che l'accesso alla giustizia debba formalmente essere considerato come garanzia procedurale di altri diritti e libertà riconosciuti e tutelati da trattati internazionali o dal diritto interno. Se da un punto di vista normativo questa soluzione sembra convincente, da un punto di vista giurisprudenziale la

101 posizione è molto più incerta, in quanto appaiono molto più indefiniti i confini tra il diritto sostanziale e il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale. Tale incertezza emerge soprattutto quando irragionevolmente si limita o si interferisce con la capacità del ricorrente di accedere ai tribunali, indipendentemente dalla natura del diritto di cui si chiede la tutela oppure quanto, per converso, si riconosca indiscriminatamente e aprioristicamente tale diritto in relazione ad ogni diritto e ad ogni interesse. Come si è già avuto modo di sottolineare, non ogni interesse giuridicamente riconosciuto può determinare il sorgere di un incondizionato diritto di accesso alla giustizia, in quanto questo diritto potrebbe essere soggetto a bilanciamenti dovuti alla necessità di tutelare diritti di altri soggetti o di tutelare l'interesse pubblico, diritti e interessi contrapposti che potrebbero determinare restrizioni sostanziali o procedurali al diritto di accesso a un giudice.

La reale esigenza di riuscire a qualificare il diritto di accesso alla giustizia come un diritto autonomo sorge nel momento in cui l'individuo si trova privato della possibilità di accedere alla tutela giurisdizionale. Ciò si verifica quando vi è una misura che pur privando il ricorrente della sua capacità processuale, non va ad incidere sui diritti sostanziali. Una situazione non dissimile la abbiamo quando una determinata categoria di persone è privata della capacità di agire in giudizio in virtù del loro status. Ma si potrebbero ricordare anche le misure discrezionali che possono impedire ad un individuo di preparare una adeguata difesa in quanto determinano il sorgere di un ostacolo all'accesso all'assistenza legale da parte dello stesso.

In tale ultimo contesto possiamo richiamare il caso Golder c. Regno Unito53, a cui si accenna e che si avrà modo di approfondire anche in seguito. Il caso di specie si originava dai disordini nati all'interno di una prigione del Regno Unito, in seguito ai quali una guardia carceraria aveva accusato un detenuto di aver partecipato alle violenze, incidendo così negativamente sulla valutazione della condotta del prigioniero. Il detenuto interessato, nel momento in cui si era deciso ad intentare un'azione civile per diffamazione nei confronti della guardia carceraria che lo aveva accusato, si era trovata di fronte al fatto che la sua possibilità di rivolgersi ad un avvocato per intentare la causa civile era condizionata all'ottenimento di una specifica

53

Golder c. Regno Unito, Application n° 4451/70, Corte di Strasburgo, Seduta Plenaria, 21 febbraio 1975, http://hudoc.echr.coe.int/

102 autorizzazione da parte del ministero dell'interno. Si era in ultima analisi arrivati fin di fronte alla corte europea dove il governo del Regno Unito sosteneva che il riferimento al "giusto processo" che si ritrova nell'art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, doveva essere interpretato nel senso di riferirlo solo all'andamento del processo una volta che lo stesso è stato instaurato, ma che non ricomprendesse il diritto di accesso in quanto tale. In effetti una interpretazione letterale dell'art. 6 poteva portare ad una conclusione come quella sostenuta dallo stato convenuto, ma la Corte di Strasburgo fu di diverso avviso e ritenne di dover preservare il "patrimonio comune di principi di giustizia riconosciuti dagli stati parte" richiamato nel preambolo della Convenzione, dando una interpretazione estensiva (e in un certo senso evolutiva) dell'art. 6, ritenendo lo stesso ricomprendente anche il diritto dell'individuo di accedere a un tribunale e di avvalersi di un avvocato per mettere a punto la sua difesa. Il diritto di accesso alla giustizia viene visto come uno degli aspetti più rilevanti del complesso sistema di garanzie che rientrano nel cd "equo processo". Nel contesto della decisione la Corte afferma inoltre che la violazione dell'art. 6, par. 1 della Convenzione integra anche gli estremi della violazione dell'art. 8 qualora al ricorrente sia impedita la possibilità di comunicare con un legale essendo tale attività propedeutica all'accesso alla giustizia. Questa pronuncia è particolarmente rilevante in quanto per la prima volta la Corte di Strasburgo ha qualificato il diritto di accesso al giudice come uno dei più rilevanti principio di diritto, facendone la chiave di volta del diritto a un equo processo.

Un settore in cui la giurisprudenza è intervenuta per ricostruire il diritto di accesso come un diritto individuale è quello penale. In questo è intervenuto il Comitato delle Nazioni Unite, soprattutto per quanto riguarda il diritto di vedersi riconsiderata la condanna capitale in caso di violazione del giusto processo. Ma anche la Corte Internazionale di Giustizia è parimenti intervenuta per chiarire la natura di diritto individuale al diritto di accesso in materia penale. Rilevante in questo senso è il caso Avena54 del 2004 che riguardava un gran numero di cittadini messicani che erano stati condannati a morte senza che però avessero beneficiato della assistenza legale richiesta

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103 dall'art. 36 della Convenzione di Vienna del 1963 sulle Relazioni Consolari55. In questo caso la Corte riuscì nell'intento di interpretare la Convenzione in modo tale da farne scaturire un diritto individuale la cui violazione comportava un obbligo per gli Stati Uniti di disporre una revisione e riconsiderazione del processo penale.

Se si considera il diritto come un "sistema di norme volte a preservare l'ordine sociale e ad isolare i membri della società pericolosi piuttosto che a creare diritti individuali"56, non si potrebbe, formalmente, sostenere che il diritto di accesso alla giustizia non comprende anche il diritto di veder perseguiti i soggetti che siano ritenuti responsabili di gravi crimini. Nonostante ciò si deve sottolineare come in materia è sempre più diffusa una prassi, sia a livello internazionale che a livello interno nei singoli stati, secondo cui in capo agli stati graverebbe l'onere generalizzato di rispettare e proteggere i diritti umani, onere la cui portata ampia potrebbe ben comprenderebbe anche l'obbligo di investigare oltre che di reprimere le più gravi violazioni di diritti umani, costituenti crimini internazionali.

Questa prassi si è rafforzata anche grazie alla recente giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo che ha affermato che a fronte di gravi violazioni di diritti umani, per assicurare un rimedio che si possa considerare effettivo non è sufficiente irrogare nei confronti del responsabile sanzioni civili o amministrativa, ma lo si deve assoggettare a giudizio penale57. Tuttavia un importante contributo è anche da riconoscere alla prassi più recente dei tribunali nazionali, che nell'intento di riaffermare che il diritto a un rimedio effettivo si porta dietro l'obbligo per lo stato di perseguire e punire l'autore di un reato, hanno dichiarato illegittime le leggi di amnistia che avrebbero potuto ostacolare il sindacato della pretesa penale, anche a fronte di gravi violazioni di diritti umani.

55

Convenzione di Vienna sulle Relazioni Consolari, Vienna, 24 aprile 1963, entrata in vigore nel 1867.

56

Per usare le parole di Francioni Francesco, "Il diritto di accesso alla giustizia nel diritto internazionale generale", in "Accesso alla giustizia dell'individuo nel diritto internazionale e dell'Unione europea", a cura di Francioni, Gestri, Ronzitti, Scovazzi, Giuffrè editore.

57_{La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo nel caso Krastanovv c. Bulgaria, Application n°}

50222/99, deciso con sentenza del 30 settembre 2004, relativa ad un caso di tortura, ha affermato "if the authorities could confine their reaction to incidents of intentional police ill-

treatment to mere payment of compensation, while remmaining passive in the prosecution of the responsible, it would be possibile in some cases for agents of the state to abuse the rights of those within their control with virtual impunity and the general and legal prohibition of torture and inhuman and degrading punishment, despite its fundamental importance, would be ineffective in practice".

104 In ultima analisi si può allora adesso affermare che il diritto di accesso alla giustizia sia un diritto individuale, ma non un diritto assoluto. Questo comporta che il suddetto diritto sia suscettibile di essere limitato o compresso in virtù della necessità di bilanciarlo con altri interessi pubblici o diritti concorrenti, con l'accortezza però di impedire limitazioni arbitrarie, ingiustificate e sproporzionate, suscettibili di compromettere la stessa essenza di questo diritto individuale58.

È evidente che c'è una ampia casistica di limitazioni che interessano questo diritto, le principali limitazioni sostanziali e procedurali sono quelle che si ricavano dalla prassi giurisprudenziale in materia di diritti fondamentali. La prima limitazione di natura procedurale si origina dal fatto che molti dei trattati che si occupano di diritti umani, come precedentemente detto, riconoscono esplicitamente (o in alcuni casi implicitamente, come avviene per la Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo) il diritto di accedere alla giustizia, ma al contempo, per quanto riguarda il suo esercizio, riconoscono un ampio margine di discrezionalità agli stati nella determinazione delle relative condizioni, anche se ovviamente tale discrezionalità è soggetta a sindacato di legittimità sulla base del criterio della ragionevolezza. Nello specifico le limitazioni devono essere tali da perseguire uno scopo legittimo e al contempo rispettare un rapporto di proporzionalità tra i mezzi (la limitazione) e l'obiettivo. Ciò si traduce per l'appunto in un primo limite a questo diritto, consistente nelle condizioni di diritto interno di accesso ai tribunali, come i termini di prescrizione o di decadenza.

Anche a livello sostanziale si riscontrano alcuni limiti, tra questi però è necessario distinguere: in alcuni casi questi limiti si originano dal fatto che interviene il mancato riconoscimento giuridico del diritto sotteso all'azione giudiziaria, mentre in altri casi si può parlare di un vero e proprio impedimento all'accesso alla giustizia, quando uno stato prevede per legge l'esclusione, o quantomeno alcune condizioni per l'esercizio del diritto di accesso a particolari categorie di soggetti. Riprendendo quanto si è detto in precedenza relativamente ai "test" che hanno ad oggetto le limitazioni

58

Francioni Francesco,"The Right of Access to Justice under Customary International Law", pubblicato in "Access to Justice as a Human Right", Oxford, 2007 in cui l'autore procede ad