Disegno di legge e atteggiamento delle istituzioni coinvolte

Alcuni dei soggetti che si occupano di internazionalizzazione, e che quindi è previsto siano coinvolti nell’attività dello Sportello Italia, hanno espresso osservazioni e considerazioni in merito al contenuto del disegno di legge. In particolare, Confindustria e Unioncamere hanno chiarito la propria posizione e le proprie proposte durante

l’audizione al Senato della Repubblica⁷⁶. Si tratta di indicazioni e

pareri sia di carattere generale, che di dettaglio, riferiti al testo del disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati.

Le osservazioni e le proposte formulate da Confindustria riguardano sia il quadro economico generale in cui si inseriscono le disposizioni e gli interventi pubblici per il sostegno delle imprese e per la tutela e la promozione del Made in Italy, sia il contenuto dei diversi articoli del disegno di legge.

Confindustria, pur apprezzando l’attenzione del Governo per il consolidamento della presenza delle imprese nazionali all’estero, auspica che il disegno di legge sia accompagnato da ulteriori misure che favoriscano in modo più incisivo la competitività delle imprese italiane nei mercati internazionali. La confederazione, infatti, ritiene che il Governo debba occuparsi anche del problema dell’accesso ai finanziamenti a medio lungo termine che, soprattutto per le imprese che esportano beni come macchinari, infrastrutture e mezzi di trasporto, risulta fondamentale per la competitività nei mercati esteri. E’ evidente che si tratta di una osservazione che non entra nel merito del contenuto del disegno di legge ma chiarisce comunque la necessità, avvertita dalle imprese, di disporre di strumenti diversificati che favoriscano e sostengano i complessi processi di internazionalizzazione di cui sono protagoniste.

Confindustria rileva, inoltre, un contrasto tra le disposizioni del disegno di legge e quelle del disegno di legge “Istituzione del

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L’audizione è avvenuta presso la Commissione 10º Industria, commercio e turismo del Senato della Repubblica.

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registro nazionale delle imprese italiane all’estero”⁷⁷. Il contrasto

riguarda soprattutto la concorrenza per l’accesso ai fondi per l’internazionalizzazione che si produrrebbe tra imprese italiane che operano all’estero e imprese di italiani residenti all’estero. Il riconoscimento della rete degli imprenditori di origine italiana residenti all’estero permetterebbe loro, infatti, di godere sia degli strumenti di supporto esistenti nel paese di residenza che di quelli predisposti dal legislatore italiano, creando un forte squilibrio competitivo a danno delle imprese nazionali. Al di là di questo rilievo, Confindustria fornisce una serie di indicazioni di dettaglio che si concentrano sul contenuto dei singoli articoli del disegno di legge.

L’attivazione dello Sportello Italia è ritenuto, sempre da Confindustria, un primo importante passo verso l’effettiva integrazione funzionale tra le istituzioni e gli organismi che operano all’estero a supporto delle imprese. Un primo passo in quanto “l’imprenditoria italiana si attende la realizzazione di un ampio progetto di diplomazia commerciale che accresca la propensione e l’orientamento del nostro sistema di rappresentanza all’estero verso le

opportunità commerciali”⁷⁸. Inoltre, è espresso apprezzamento per il

fatto che la responsabilità di gestione dello Sportello Italia sia stata pensata in un’ottica di sussidiarietà orizzontale tra settore pubblico e privato. Dall’audizione di Confindustria, comunque, emerge l’indicazione di evitare nel testo del disegno di legge, dove possibile,

richiami e citazioni esplicite a soggetti o accordi tra soggetti⁷⁹, poiché

si ritiene possano prefigurare una posizione “preferenziale” degli stessi nella gestione, ad esempio, delle attività di servizio dello Sportello o di quelle promozionali che, per ragioni di trasparenza ed economicità, dovrebbero essere assegnate e realizzate tenendo in

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Il progetto di legge è l’atto n. 183 del Senato della Repubblica.

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Estratto dall’audizione di Confindustria al Senato della Repubblica del 15 settembre 2004.

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Confindustria si riferisce, ad esempio, al comma 4 dell’articolo 1, in cui i soggetti citati nell’articolo 3 sono indicati come possibili “attuatori e fornitori” di servizi allo sportello, prefigurando una loro posizione “preferenziale” rispetto a tutti gli altri soggetti potenzialmente interessati all’attività.

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considerazione la totalità dei soggetti potenzialmente interessati e idonei.

Infine, la formazione del personale (art. 3) e la riorganizzazione degli Enti che si occupano di internazionalizzazione (art. 6) sono ritenuti interventi necessari e positivi, anche se, nel primo caso, Confindustria rileva un insufficiente coinvolgimento delle associazioni di categoria e del sistema associativo nell’attività di formazione.

Unioncamere colloca il disegno di legge all’interno del percorso di razionalizzazione e potenziamento del sistema italiano di promozione all’estero, cogliendo due importanti elementi di innovazione: la definizione di nuovi strumenti che favoriscano l’interazione tra intervento pubblico e azione dei privati e la valorizzazione delle competenze dei diversi attori che operano nel settore dell’internazionalizzazione in un’ottica di integrazione e coordinamento. Unioncamere, come Confindustria, ritiene che lo Sportello Italia rappresenti un iniziale, pur se importante, strumento per il sostegno delle imprese; considera, infatti, necessario un ulteriore impegno per “raccordare i soggetti e le reti” coinvolti nello Sportello, per realizzare un definito e compiuto “sistema nazione” di promozione per l’internazionalizzazione.

Secondo Unioncamere, l’impostazione del disegno di legge in merito alla razionalizzazione e al rafforzamento delle sinergie tra settore pubblico, università, istituti di ricerca e imprese, è condivisibile anche perché l’integrazione della rete delle Camere di commercio all’estero nella nuova architettura di supporto ai processi di internazionalizzazione favorirebbe la diffusione di nuove tecnologie e innovazioni, nonché la valorizzazione delle professionalità, dei contatti in loco e delle esperienze maturate negli anni.

Dall’audizione di Unioncamere emerge il convincimento che un efficace sostegno alle imprese italiane che operano nei mercati esteri necessiti di un articolato e diversificato insieme di strumenti che, ad esempio, le facilitino nell’accesso ai finanziamenti.

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Ulteriori valutazioni del disegno di legge sono state espresse dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome. Questa (maggio 2004) si riferisce al testo presentato dal Governo ed è quindi antecedente all’approvazione del nuovo testo alla Camera dei deputati (luglio 2004). La Conferenza ha sollevato una questione fondamentale in merito al contenuto del disegno di legge, ovvero la sua conflittualità con la legge costituzionale n. 3 del 2001. Ritenendo si tratti di materia concorrente, la Conferenza ha affermato che la potestà legislativa andrebbe riservata alle Regioni con l’esclusione dei principi generali, di competenza legislativa dello Stato, mentre il d.d.l. presentato dal Governo, pur affrontando questioni specifiche, di carattere operativo e tecnico-organizzativo, non rispetterebbe la suddetta distinzione delle competenze legislative.

La posizione del Governo è diversa, come recita il punto f dell’analisi tecnico-normativa del disegno di legge: “… non si evidenziano particolari aspetti confliggenti con le leggi che prevedono il trasferimento di compiti e funzioni alle Regioni ed agli Enti locali, anche tenuto conto delle intervenute modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione”. La posizione del Governo ha peraltro trovato conferma nel parere dato dalla Commissione parlamentare per

le questioni regionali⁸⁰. Secondo il relatore⁸¹ alla Commissione, il

progetto di legge incide principalmente su due materie: la politica estera, di competenza esclusiva dello Stato, e il commercio con l’estero, di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni. Sempre secondo il relatore, il testo presentato dal Governo riconosce un pieno coinvolgimento delle Regioni negli aspetti organizzativi e “nella predisposizione del complesso delle risorse destinato a realizzare un efficace intervento”. La Commissione parlamentare per le questioni regionali ha pertanto considerato il disegno di legge e le successive fasi di attuazione compatibili con “il nuovo assetto delle

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Il parere sul disegno di legge, favorevole con osservazioni, della Commissione parlamentare per le questioni regionali risale all’11 febbraio 2004 ed è quindi antecedente alle valutazioni della Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome.

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Il senatore A. P. M. Zorzoli dopo la sua relazione ha proposto uno schema di parere, approvato ai voti dalla Commissione.

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competenze”, alla luce anche del previsto coinvolgimento della Conferenza permanente Stato-Regioni e dei riferimenti alla legge costituzionale n. 3 del 2001.

Si deve comunque dare rilievo al fatto che le Regioni⁸²

ritengono urgente realizzare i necessari interventi pubblici di sostegno alle imprese, che si dovrebbero concretizzare non tanto nell’ampliamento dell’offerta di servizi per l’internazionalizzazione quanto piuttosto nel coordinamento tra i molteplici soggetti che operano nel settore e, come istituzioni pubbliche, nella realizzazione di reti di relazioni: si tratta di reti flessibili e configurate in funzione degli obiettivi e che, soprattutto nella fase attuale, siano focalizzate sulla circolazione delle informazioni di cui dispongono i diversi enti che si occupano di internazionalizzazione.

Le Regioni, quindi, condividono gli obiettivi perseguiti dal Governo e ciò è confermato dal fatto che la Conferenza ha proposto diverse integrazioni e modifiche al contenuto di alcuni articoli del disegno di legge, il cui recepimento in sede di esame parlamentare sospenderebbe il giudizio negativo sul disegno di legge stesso, di cui, come detto, sono condivisi le finalità generali di riordino e razionalizzazione dei soggetti che si occupano di internazionalizzazione.

Le integrazioni e le modifiche proposte dalla Conferenza, presentate prima che il testo del disegno di legge fosse modificato alla Camera dei deputati, sono piuttosto circostanziate e riguardano, ad esempio, l’inutilità di nuove strutture regionali per la formazione del personale, essendo utilizzabili quelle già attive sul territorio, o l’opportunità di distinguere l’ammontare delle risorse destinate alla formazione degli addetti degli Sportelli da quello necessario per le attività degli Sprint regionali e per il loro raccordo con gli Sportelli unici all’estero. Altre modifiche, infine, sono relative all’opportuno coinvolgimento della Conferenza permanente Stato-Regioni,

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soprattutto rispetto al tema degli accordi di settore in tema di internazionalizzazione.

Dal confronto tra il testo del disegno di legge presentato dal Governo e quello approvato dalla Camera dei deputati risulta che nessuna delle osservazioni formulate dalla Conferenza sia stata recepita. E’ ragionevole tuttavia che, essendo il commercio con l’estero di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, le valutazioni della Conferenza abbiano rilievo e non è escluso possano essere analizzate durante l’iter del disegno di legge al Senato della Repubblica.

3.4 Conclusioni

L’attuazione della delega conferita al Governo deve tendere, da un lato, a razionalizzare la distribuzione delle competenze tra gli organismi statali operanti nel settore dell’internazionalizzazione delle imprese e, dall’altro, a consentire agli enti territoriali - in particolare alle Regioni - di partecipare ai processi decisionali, al fine di realizzare azioni quanto più possibili condivise. Non manca, infatti, al legislatore nazionale la consapevolezza che il sistema istituzionale delineato nel nuovo titolo V della Costituzione, anziché rendere più efficace ed efficiente l’azione pubblica diretta a promuovere lo sviluppo economico, possa generare eccessiva frammentazione in assenza di un centro che sia in grado di guidare – non già coartare – le scelte operate ai diversi livelli di governo. Ciò, soprattutto, in relazione a un mercato che, per le sue dimensioni sempre più globali, richiede necessariamente di perseguire in modo sinergico obiettivi di crescita e di sviluppo.

In questa prospettiva, l’intervento del Governo, in sede di attuazione della delega, dovrebbe poter agire su due fronti:

1 . il riassetto degli organi preposti alla definizione delle

strategie di azione pubblica statale. Innanzitutto, andrebbe rivista la composizione della Commissione istituita presso il Cipe nel senso di integrarla con alcuni rappresentanti delle Regioni, in ipotesi, del Presidente e del vice-Presidente della

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Conferenza dei Presidenti delle giunte regionali. In secondo luogo, si dovrebbe prevedere che il Cipe possa discostarsi dalle determinazioni della Commissione solo d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, poiché se si lasciasse inalterato il potere dell’organo interministeriale di riconsiderare liberamente le proposte della Commissione, si annullerebbe, di fatto, il peso delle regioni nella definizione degli indirizzi

generali⁸³;

2. il riassetto degli organismi responsabili dell’attuazione delle

misure di sostegno. Innanzitutto, potrebbe essere opportuno trasformare la natura giuridica dell’Ice e dell’Enit in società per azioni, al duplice fine di migliorare le loro capacità di funzionamento e di rendere possibile il passaggio successivo, quello, cioè, volto a realizzare una holding nella quale far confluire tutti gli organismi operanti nel settore. A questo proposito, andrebbe costituita una nuova società, in ipotesi la “Commercio estero” S.p.A., interamente partecipata dal Ministero per le Attività produttive, con il compito di raccogliere, in una prima fase, le società interessate e di provvedere, in una seconda fase, al loro riordino, anche mediante fusione, secondo il modello già sperimentato per Sviluppo Italia S.p.A. Il risultato finale potrebbe configurare una società capogruppo e due società operative, una nel settore dei servizi allo sviluppo (informazioni, progettazione, assistenza tecnica, altro) e l’altra nel settore dei servizi finanziari (concessione di garanzie, partecipazioni a società, rilascio di assicurazioni, altro). Si tratta, come evidente, di un’operazione estremamente delicata, dato che tra i principi e i criteri direttivi previsti nel disegno di legge vi è proprio il

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Si tenga presente che il regolamento del Cipe, per coinvolgere le regioni nei processi decisionali, prevede la partecipazione del Ministro per gli Affari regionali in qualità di Presidente della Conferenza Stato-Regioni, nonché, qualora siano all’ordine del giorno argomenti di specifico interesse di una regione o di una provincia autonoma, i rispettivi presidenti regionali e provinciali. Si tratta di forme di partecipazione piuttosto deboli, che, in sostanza, non alterano la connotazione fortemente statale dell’organismo interministeriale.

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rispetto delle competenze dei Ministeri interessati, tra cui quelli degli Affari esteri e dell’Economia e delle finanze. Essa, pertanto, richiede la previsione di alcuni accorgimenti, che possano consentire il coinvolgimento negli stessi, oltre che nella determinazione degli indirizzi generali, anche nella designazione dei responsabili della società. In questa ottica, una soluzione potrebbe essere quella di prevedere, in deroga al modello civilistico, che il consiglio di amministrazione della società capogruppo sia composto da un presidente, nominato dal Presidente del Consiglio, su proposta del Ministero per le Attività produttive, e da quattro membri, di cui tre nominati, rispettivamente, dal Ministero per le Attività produttive, dal Ministero degli Affari esteri e dal Ministero dell’Economia e delle finanze, e uno nominato dalla Conferenza Stato-Regioni. In questo modo, verrebbe assicurata a tutti i Ministeri interessati la partecipazione alla gestione della società capogruppo. Inoltre, la presenza di un rappresentante delle Regioni costituirebbe un’ulteriore collegamento (il primo è quello relativo alla composizione della Commissione-Cipe) tra l’azione statale e quella delle autonomie territoriali.

In conclusione, gli interventi prospettati consentirebbero di realizzare in modo efficace gli obiettivi posti dal disegno di legge sull’internazionalizzazione delle imprese.

Innanzitutto, il rispetto delle competenze definite nei decreti legislativi n. 143 del 1998 e n. 300 del 1999, in quanto tutti i Ministeri risulterebbero coinvolti nella definizione degli indirizzi generali e nella designazione dei responsabili della società capogruppo. In secondo luogo, il principio di unicità dell’amministrazione, dal momento che vi sarebbe un’unica struttura, la “Commercio estero” S.p.A., incarica di tradurre in concreto gli indirizzi elaborati in sede politica. In terzo luogo, il coinvolgimento delle Regioni sarebbe rafforzato, sia nella fase della definizione delle strategie, mediante la partecipazione alla Commissione-Cipe, sia nella fase dell’attuazione

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dei programmi statali, attraverso la presenza nel consiglio di amministrazione.

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Indirizzi ed iniziative nazionali