Divieti e limiti a contributi e spese

Uno dei nodi centrali delle varie riforme che si sono succedute nel tempo è quello relativo all’imposizione di limiti alla possibilità di donare e di spendere denaro nell’ambito delle campagne elettorali; il controllo dei flussi di denaro è da sempre uno degli obiettivi dei riformisti.

La giurisprudenza della Corte Suprema, fissando i confini entro cui la regolamentazione poteva agire, ha contribuito a delineare un quadro

94 _{Il 97,6% delle entrate dell’ARL era riconducibile a donazioni da parte del CPPR, un altro}

gruppo no-profit strettamente connesso con i miliardari Charles e David Koch, di orientamento conservatore. Cfr. V. Novak, “Americans for Responsive Leadership wholly

founded by Koch-linked group”, Opensecretsblog, 2013 (articolo disponibile al seguente

indirizzo web: https://www.opensecrets.org/news/2013/12/americans-for-responsible- leadership-wholly-funded-by-koch-linked-group/).

95 _{In questa occasione la stampa e gli esperti hanno parlato diffusamente del fenomeno del} money laundering, il riciclaggio di denaro. Cfr. M. Winter, “Calif. accuses Ariz. group of laundering $11M donation”, USA Today, 2012; M. Trotter, “Disclosure by Arizona nonprofit show ties to Koch brothers”, Los Angeles Times blog, 2012.

generale, in cui limiti e divieti sono stabiliti principalmente in base ai soggetti donatori ed a quelli riceventi.

Oltre ad una serie di proibizioni oggettive e soggettive, la legge prevede dei tetti massimi da rispettare per ogni ciclo elettorale, sintetizzati in tabelle governative a valenza biennale; sono inclusi meccanismi di indicizzazione allo scopo di adeguare tali tabelle alle variazioni del tasso di inflazione.

6.1. Donazioni e spese vietate

In primo luogo, la legge federale proibisce alle corporations, alle banche nazionali e alle labor organizations di effettuare donazioni o spese in connessione con le elezioni federali o con le primarie;96 come si è già accennato, tali soggetti possono influire in ambito elettorale in due modi: istituendo un PAC con fondo autonomo e separato o effettuando spese indipendenti.

Un’ulteriore preclusione è prevista a carico dei soggetti che abbiano rapporti contrattuali con enti governativi: i government contractors non possono fare (o promettere di fare) donazioni pecuniarie in favore di partiti, comitati o candidati. Anche in questo caso, resta aperta la possibilità di ricorrere allo strumento del PAC con fondo separato.97

Nell’ambito del finanziamento delle campagne elettorali, è sempre stata forte la preoccupazione nei confronti dell’intervento di donatori provenienti dall’estero: a tale scopo, la legge proibisce categoricamente le donazioni e le spese, dirette o indirette, da parte di stranieri.98 La questione assume maggior importanza alla luce dei recenti sviluppi, che hanno introdotto sulla scena soggetti la cui origine è difficilmente controllabile: emblematica in tal senso è la figura del superPAC, che in assenza di regole potrebbe benissimo riuscire ad incanalare nelle elezioni denaro proveniente da società controllate da gruppi stranieri. Lo stesso può dirsi per le spese indipendenti

96 _{2 U.S.C. 441(b).} 97 _{2 U.S.C. 441(c).} 98 _{2 U.S.C. 441(e).}

delle corporations, i cui assetti societari sono spesso condivisi con investitori esteri; in questi casi risulta difficile stabilire quando una donazione sia da considerare “straniera”.

Tra tutti i divieti previsti, quello sulle donazioni da parte di stranieri è forse quello più radicato nella concezione originaria dei Padri costituenti; la

Foreign Gift Clause99 ne è l’esempio lampante, vietando tassativamente ai membri del Governo di ricevere qualsiasi dono100 da parte di altre nazioni.101

Di recente introduzione (BCRA, 2002) è invece il divieto riguardante il ricorso al soft money: come si ricorderà, le attività federali dei comitati politici dei partiti devono essere finanziate esclusivamente con fondi federali, essendo proibito l’utilizzo di denaro destinato alle attività statali e locali.102 Per i comitati nazionali il divieto assume carattere assoluto, mentre per quelli statali è mitigato dall’introduzione di eccezioni; i secondi sono comunque obbligati a tenere due conti separati, uno federale e uno non- federale, al fine di limitare al minimo il rischio di commistione dei due tipi di denaro.

Il BCRA del 2002 aveva inoltre proibito ai minori di 17 anni di effettuare donazioni in favore di candidati, comitati politici o partiti,103 ma la previsione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima in McConnell v.

FEC (2003).

99 _{Contenuta a sua volta nella Title of Nobility Clause (U.S. Const. Art. I, Sec. 9, Cl. 8).} 100 _{Con un linguaggio che non lasciava spazio ad interpretazioni, si vietava l’accettazione di}

doni of any kind whatever, di qualsiasi genere.

101

Cfr. Z. R. Teachout, “The Anti-Corruption Principle”, cit., pp. 361-362. In particolare, la questione sui doni da parte di altre nazioni era scaturita da due episodi; il Re di Francia aveva donato ad Athur Lee una piccola tabacchiera, mentre a Benjamin Franklin aveva regalato un quadro tempestato di diamanti; in seguito al clamore suscitato nell’opinione pubblica, i due furono autorizzati a conservare i regali, ma venne evidenziata la necessità di prevenire futuri scandali.

102 _{2 U.S.C. 441(i).} 103 _{2 U.S.C. 441(k).}

6.2. Limiti quantitativi a contributi e spese

Il FECA ha stabilito sin dalla sua emanazione delle limitazioni circa l’ammontare massimo che è possibile donare in favore delle campagne elettorali; questi limiti sono differenziati in base ai soggetti donanti e a quelli riceventi. La Commissione Federale, in base alle regole previste dalla legge, predispone delle tabelle a valenza biennale, recanti le cifre massime che è possibile donare (Tabella 1).

L’impossibilità di contribuire oltre una certa soglia ha causato la nascita di meccanismi appositamente pensati per ottimizzare la raccolta di fondi, tra cui spicca il fenomeno del bundling: dei volontari, sostenitori di un candidato, si impegnano a sollecitare le donazioni e a raccogliere gli assegni di conoscenti, famigliari, amici e simpatizzanti per poi trasferirli al candidato. In questo modo, anche se ognuno ha donato entro i propri limiti, il denaro viene incanalato da una fonte unica.

Sebbene il bundling sia esistito fin dall’emanazione del FECA, è solamente a partire dagli anni 2000 che ha assunto una struttura maggiormente definita, ben rappresentata nelle elezioni presidenziali del 2000 e del 2004 dai Bush Pioneers.104 Spesso i bundlers più abili vengono premiati con onorificenze o con l’organizzazione e la partecipazione ad eventi esclusivi a cui presenzia il candidato; la stretta relazione tra questi soggetti e le campagne dei candidati, nonché l’elevato numero di transazioni economiche coinvolte nel bundling, hanno destato le preoccupazioni di chi vede in questa pratica un modo per aggirare le regole e per guadagnare influenza ed accesso nei confronti del candidato.105

104

Col passare del tempo il sistema si è perfezionato, arricchendosi con nuovi livelli, i

Rangers, i Super Rangers ed i Mavericks (in base alle donazioni raccolte). Si stima che i sei

principali candidati alle presidenziali del 2008 potessero contare su un totale di circa duemila bundlers.

105 _{Per alcuni articoli di giornale sul tema, cfr. D. D. Kirkpatrick, “Use of Bundlers Raises} New Risks for Campaign”, The New York Times, 2007; D. Eggen, “New Records Show some lobbyists are top fundraisers for political candidates”, The Washington Post, 2010.

Ad ogni candidato (per elezione) Al comitato partitico nazionale (all’anno) Al comitato partitico statale, locale o distrettuale (all’anno) Ad ogni altro comitato politico (all’anno) Limiti speciali L’individuo può donare $2,600 $30,800 $10,000 $5,000 Nessun limite Il comitato partitico nazionale può donare $5,000 Nessun limite Nessun limite $5,000 $43,100 ad ogni candidato senatoriale Il comitato partitico statale, locale o distrettuale può donare $5,000 Nessun limite Nessun limite $5,000 Nessun limite Il PAC (multicandidato)106 può donare $5,000 $15,000 $5,000 $5,000 Nessun limite Il PAC (non multicandidato) può donare $2,500 $30,800 $10,000 $5,000 Nessun limite Il comitato autorizzato può donare $2,000 Nessun limite Nessun limite $5,000 Nessun limite

Tabella 1: limiti contributivi per il biennio 2013/2014

(Dati provenienti dal sito ufficiale della FEC)

106 _{Si considera “multicandidato” un comitato politico con oltre 50 contribuenti, che sia}

registrato da almeno sei mesi e che abbia effettuato donazioni a favore di almeno cinque candidati federali; sono esclusi i comitati statali di partito (11 C.F.R. 100.5 (e)(3)).

Per quanto riguarda il versante delle spese, gli originari limiti previsti dal

FECA non superarono il controllo di legittimità costituzionale: la Corte

Suprema, in Buckley v. Valeo (1976), ha sancito l’incostituzionalità di eventuali limitazioni, in quanto ingiustamente restrittive della libertà d’espressione sancita dal Primo Emendamento. Come si vedrà, sono ammesse soltanto restrizioni nei casi di adesione volontaria al sistema di finanziamento pubblico delle campagne presidenziali.