CAMPAIGN FINANCE: EVOLUZIONE
2. Evoluzione legislativa
2.1. Primi tentativi di regolamentazione
Nel 1828, Andrew Jackson condusse la propria campagna elettorale attraverso un’ampia rete di stampa di quotidiani, distribuita su tutto il territorio nazionale, cercando di convincere gli elettori indecisi. Dopo essere stato eletto, avviò un sistema di clientelismo diretto a ricompensare i propri sostenitori ed i membri del partito politico di appartenenza: in cambio di incarichi governativi, i funzionari nominati avrebbero fornito il loro sostegno economico durante la campagna presidenziale, quasi sempre contribuendo con una parte dello stipendio ricevuto dal governo stesso. Si creava già a quei tempi un pericoloso intreccio di flussi di denaro e posizioni di potere, con i dipendenti governativi che si trovavano pressochè costretti a finanziare colui che li aveva nominati, e che avrebbe potuto facilmente rimuoverli dall’incarico.
È a questo periodo che si fanno risalire i primi tentativi da parte delle
corporations di contribuire alla scena politica: la Second Bank of the United States divenne presto nota per i contributi del suo presidente, Nicholas
Biddle, indirizzati ad impedire la rielezione di Jackson, che nel frattempo si era dimostrato uno dei più forti oppositori all’istituzione di una banca nazionale.1
Nel 1850, il repubblicano della Pennsylvania Simon Cameron fu uno dei primi a pensare di poter sfruttare il potere economico delle corporations, allo scopo di mantenere il partito Repubblicano al potere, facendo leva su possibili misure legislative restrittive qualora queste ultime non avessero
1 La Second Bank era stata autorizzata ad operare per un periodo di venti anni nel 1816,
durante la presidenza di James Madison; nel 1832 la banca chiese il rinnovamento della licenza, ma Jackson oppose il veto. La banca divenne una corporation privata nel 1836, per poi essere definitivamente liquidata nel 1841.
contribuito.2 Negli anni successivi alla Guerra Civile, i partiti facevano ancora affidamento sulle donazioni dei cittadini benestanti3 per sostenere le campagne elettorali; una consistente parte delle donazioni continuava a provenire dal contributo dei dipendenti governativi.
La prima legge federale sul finanziamento delle campagne elettorali venne emanata nel 1867:4 il Naval Appropriation Bill proibiva ai dipendenti governativi di sollecitare le donazioni degli operai dei cantieri navali, una pratica che era divenuta di uso comune.
Il Pendleton Civil Service Reform Act del 1883 costituisce il primo tentativo organico di regolamentazione della pubblica amministrazione a livello federale: tra le altre previsioni, esso estendeva le tutele del Naval Bill ai dipendenti statali, precludendo in tal modo il ricorso alle donazioni di tale categoria. Precedentemente, gli impiegati governativi erano sostanzialmente costretti ad effettuare donazioni alle campagne elettorali al fine di mantenere il posto di lavoro.5
La riforma provocò un aumento del ricorso alle donazioni di privati e
corporations: nel 1896, Mark Hannah, ricco industriale e magnate delle
spedizioni dell’Ohio, divenne segretario del partito repubblicano, finanziando generosamente la campagna elettorale di William McKinley e dando vita ad un sistema di finanziamento basato sui contributi di banche e
corporations. La campagna di McKinley anticipò ampiamente i temi
2 All’epoca, i Senatori non erano eletti tramite voto popolare, bensì attraverso il voto dei
parlamenti statali.
3
Tra le più celebri famiglie dell’epoca si ricordano i Vanderbilt e gli Astor; un grande contributo venne anche dal ricco finanziere Jay Cooke.
4
Per una cronologia esaustiva delle leggi in materia di finanziamento delle campagne elettorali, a cura del Center for Public Integrity, si consiglia la consultazione del seguente link:
http://www.publicintegrity.org/2004/03/25/5852/important-dates-federal-campaign- finance-legislation
5 Il tutto avveniva in un periodo in cui non erano infrequenti i casi di compravendita di voti
principali di quelle moderne, ricorrendo largamente all’uso di materiali pubblicitari, cartelloni, manifesti e locandine.
Con il passaggio al ventesimo secolo, i progressisti cominciarono a sostenere regolamentazioni più ferree in materia di campaign finance, promuovendo una maggiore partecipazione popolare alle elezioni, da ottenere attraverso un ampliamento del suffragio alle donne ed una maggior segretezza nel voto.
La presidenza di Theodor Roosevelt, iniziata nel 1901 in seguito all’assassinio di McKinley, iniziò all’insegna della lotta all’influenza delle
corporations e dei rapporti tra politica e denaro; tuttavia, vedendo calare la
propria popolarità, Roosevelt si vide costretto a ricorrere al sostegno di banche ed industriali per la sua vittoriosa campagna elettorale del 1904. Nonostante questo, nel discorso di insediamento pronunciato davanti al Congresso nel 1905, ribadì la convinzione che le donazioni a scopo politico delle corporations dovessero essere vietate:
Tutte le contribuzioni provenienti da corporations, destinate a comitati politici o a qualsiasi scopo politico, dovrebbero essere vietate dalla legge; i dirigenti non dovrebbero avere il permesso di usare il denaro degli azionisti per tali finalità; soprattutto, una simile proibizione costituirebbe un efficace strumento nella lotta al male della corruzione.6
In questo periodo, il movimento per ottenere una maggior trasparenza nei finanziamenti elettorali, fondato dalla National Publicity Law Association, ottenne il sostegno del presidente Roosevelt, incontrando tuttavia la forte opposizione del Congresso.
6 Testo in lingua originale: “All contributions by corporations to any political committee or for any political purpose should be forbidden by law; directors should not be permitted to use stockholders' money for such purposes; and, moreover, a prohibition of this kind would be, as far as it went, an effective method of stopping the evils aimed at in corrupt practices acts”. T. Roosevelt, Fifth Annual Message, 5 Dicembre 1905.
2.2. Tillman Act e normative successive
In risposta all’appello formulato da Roosevelt, il Senatore Benjamin Tillman del South Carolina si fece promotore della legge che in seguito verrà ricordata come Tillman Act;7 essa fu il primo tentativo di riforma ad ampio raggio della campaign finance, raccogliendo le istanze della corrente progressista.
Il nucleo centrale della legge risiedeva nel divieto, a carico delle
corporations e delle banche nazionali, di effettuare donazioni economiche a
favore delle campagne elettorali.8 Una simile misura trovava la sua ratio in una doppia necessità: da un lato occorreva limitare il rischio dell’influenza delle grandi corporations sulla politica, mentre dall’altro era indispensabile liberare le corporations stesse dalla morsa del ricatto politico; erano infatti frequenti i casi in cui queste si trovavano costrette ad elargire generose donazioni, sotto la minaccia di iniziative legislative dirette a danneggiare i loro interessi.
Il testo venne emendato poco dopo la sua emanazione; vennero inseriti un importo minimo per le sanzioni, pari a 250 $, e la possibilità della pena detentiva per funzionari e dirigenti. La legge tuttavia non prevedeva alcun requisito relativo alla trasparenza delle donazioni, così come erano assenti le previsioni relative alla vigilanza e all’esecuzione delle sanzioni: mancando un organo dedicato all’enforcement della normativa, il Tillman Act rimase per molti aspetti inapplicato.
Alla situazione si pose parzialmente rimedio attraverso l’approvazione del
Federal Corrupt Practices Act, noto anche come Publicity Act. Emanato nel
1910, sotto la presidenza di William H. Taft, risulterà la principale fonte normativa in materia di finanziamento delle campagne elettorali fino al
7 34 Stat. 864 (1907).
8 La legge tuttavia non estendeva la proibizione ai dirigenti ed ai dipendenti di tali
organizzazioni, scoprendo così il fianco ad aggiramenti del divieto. La prescrizione era inoltre valida soltanto per le elezioni generali; restavano escluse dalla regolamentazione le primarie, la cui importanza era tutt’altro che secondaria.
1971;9 prendendo spunto dalle previsioni del Tillman Act, la legge prevedeva limiti alle spese dei partiti politici in relazione alle elezioni generali della Camera dei Rappresentanti.
Il FCPA fu la prima legge federale a prevedere obblighi di trasparenza a carico dei partiti politici, consistenti nel dovere di compilare rapporti post- elettorali in cui elencare i contributi effettuati a favore dei candidati, nonché le spese effettuate. Tuttavia l’obbligo era circoscritto ai soli partiti nazionali, che raramente adempivano ai doveri prescritti dalla legge.
Nel 1911 il Publicity Act venne emendato: ne venne esteso l’ambito di applicazione, includendovi le elezioni del Senato e quelle primarie. Gli obblighi di disclosure furono estesi anche ai candidati, imponendo inoltre nuovi limiti alle spese: i candidati non avrebbero potuto spendere oltre 5,000 $ per le campagne relative alla Camera dei Rappresentanti, mentre per quelle senatoriali il limite veniva innalzato a 10,000 $; tali limiti vennero in seguito dichiarati illegittimi dalla Corte Suprema degli Stati Uniti.10
La legge venne ulteriormente rivisitata e rafforzata nel 1925: il 28 Febbraio vennero approvati degli emendamenti che estendevano l’applicazione del
FCPA ai partiti interstatali ed ai comitati elettorali, e che ponevano una
scadenza trimestrale per tutti i reports relativi agli obblighi di trasparenza.11 Dovevano essere dichiarate tutte le donazioni eccedenti i 100 $,12 mentre il limite delle spese per le campagne senatoriali veniva ritoccato, toccando i 25,000 $.13 La vigilanza sull’applicazione della legge era rimessa al Congresso, che raramente interveniva; la mancanza di organi preposti al controllo e di sanzioni adeguate continuava ad essere il punto debole dell’intero impianto normativo.
9
Anno in cui verrà emanato il Federal Election Campaign Act.
10
Newberry v. U.S., 256 U.S. 232 (1921).
11
I requisiti di reporting del FCPA superarono il giudizio di legittimità costituzionale in
Burroughs v. U.S., 290 U.S. 534 (1934).
12 Mancando un limite globale alle contribuzioni, si moltiplicavano i piccoli comitati che
operavano atraverso donazioni inferiori ai 100 $.
13 I limiti alle spese vennero dichiarati costituzionalmente legittimi in United States v. Classic, 313 U.S. 299 (1941).
Il divieto stabilito dal Tillman Act a carico delle corporations venne in seguito esteso ai sindacati dei lavoratori, le labor unions, attraverso le disposizioni contenute nel War Labor Disputes Act del 194314 e nel Labor
Management Relations Act del 1947.15
2.3. Federal Election Campaign Act e scandalo Watergate
Il Federal Corrupt Practices Act, scarsamente rispettato ed applicato, rimase in vigore fino all’8 Aprile 1972, data in cui venne rimpiazzato dal
Federal Election Campaign Act;16 nota anche con la sigla FECA, questa legge costituisce il risultato degli sforzi in direzione di una regolamentazione più organica e più efficace della materia.
I particolare, si richiedeva la totale trasparenza delle donazioni e delle spese relative alle campagne elettorali, introducendo un più completo sistema di
disclosure e reporting. Erano poi previsti limiti alle spese effettuabili in
relazione a mezzi pubblicitari: tali limiti sarebbero stati dichiarati illegittimi negli anni successivi, con la pronuncia di Buckley v. Valeo.
I più stringenti requisiti di trasparenza erano affiancati da altre previsioni, che avrebbero costituito la base legislativa da cui nacquero i fondi separati meglio noti come Political Action Committees (o più semplicemente PACs): il FECA prevedeva infatti un’eccezione al divieto fissato dal Tillman Act circa l’attività politica in ambito elettorale delle corporations, ammettendo che queste (così come le labor unions) potessero istituire fondi autonomi e separati, a partecipazione volontaria, da utilizzare a fini di campagna elettorale.
14 Conosciuto anche come Smith-Connally Act; emanato nonostante il veto dell’allora
presidente Franklin D. Roosevelt.
15 Meglio conosciuto come Taft-Hartley Act; divenne legge superando il veto del presidente
Harry S. Truman.
Nel frattempo, il Revenue Act del 197117 poneva le basi per il sistema di finanziamento pubblico delle campagne presidenziali: ai cittadini si dava la possibilità di donare un dollaro delle proprie tasse in favore delle elezioni generali presidenziali, barrando una casella sui moduli per la dichiarazione dei redditi.18
Sebbene costituisse un grande passo in avanti verso una maggiore trasparenza, la legge del 1972 trovava ancora una volta un ostacolo nella vigilanza e nell’applicazione delle norme prescritte, non essendo previsto un unico organo responsabile delle procedure di controllo ed esecuzione delle sanzioni: al Clerk della Camera dei Rappresentanti, al Secretary del Senato e al Comptroller General del General Accounting Office19 spettava la funzione di vigilanza, mentre il Dipartimento della Giustizia doveva perseguire giudizialmente i casi segnalati dai soggetti citati. In seguito alle elezioni del 1972, su circa settemila casi segnalati furono pochissimi quelli che giunsero in tribunale.20
Il biennio successivo al 1972 fu caratterizzato dalla scoperta di gravi abusi riconducibili al cosiddetto “scandalo Watergate”: il 17 giugno 1972 cinque uomini vennero arrestati per essersi introdotti di nascosto nella sede del Comitato Nazionale Democratico (il più importante ente per la raccolta fondi del partito democratico) e per avervi installato attrezzature destinate allo spionaggio.
Le indagini, grazie anche al contributo di un informatore anonimo, la cosiddetta “Gola Profonda”, dimostarono in seguito una stretta connessione
17 P.L. 92-178. 18
Il sistema venne implementato con successive modifiche della legge nel 1973; nel 1976 erano stati raccolti contributi sufficienti a fondare le prime elezioni federali pubblicamente finanziate. In realtà, come verrà analizzato più avanti, tale forma di finanziamento ha riscosso poco successo, essendo utilizzata dai candidati minori.
19 Istituita nel 1921, questa agenzia indipendente vigila sul corretto andamento delle spese
pubbliche; dal 2004 ha cambiato nome, diventando il Government Accountability Office.
20 United States, General Accounting Office, "Report of the Office of Federal Elections of the General Accounting Office in Administering the Federal Election Campaign Act of 1971", Washington, Febbraio 1975, pp. 23-24.
tra questi eventi ed il Comitato per la rielezione del Presidente, Richard Nixon.21
Nonostante le smentite ed i tentativi di depistaggio, emerse chiaramente come le campagne elettorali fossero terreno fertile per attività illecite e pratiche scorrette; il forte impatto che la questione ebbe sull’opinione pubblica, scossa dai retroscena del sistema politico-elettorale, portò ad un’ondata riformatrice che colpì anche il Federal Election Campaign Act, emendato nel 1974 nell’ottica di un maggiore controllo e di una applicazione più rigida delle regole.
Gli emendamenti del 197422 rafforzarono i limiti relativi a contributi e spese delle campagne elettorali, estendendoli a tutti i candidati a uffici federali e ai comitati politici connessi alle elezioni federali. Un’ulteriore previsione allentava alcune delle limitazioni previste nel 1939, consentendo alle
corporations e alle unions che avessero contratti governativi di costituire
propri PACs; alcune novità andavano ad integrare il sistema di finanziamento pubblico delle elezioni presidenziali, introducendo forme di finanziamento federale parziale, sotto forma di fondi compensativi23 ed estendendo il sistema di finanziamento pubblico ad alcune attività dei partiti politici relative alle nominations presidenziali.
Tuttavia, la novità più importante introdotta con gli emendamenti del 1974 fu senza dubbio l’istituzione di un organo appositamente pensato per raccogliere le funzioni di vigilanza ed esecuzione delle norme del FECA; la neonata Federal Election Commission (nota anche come FEC) ereditava infatti le funzioni di enforcement che in precedenza erano state suddivise tra organi legislativi e giudiziari, divenendo responsabile della concreta applicazione delle norme in materia di finanziamento delle campagne elettorali. La nuova agenzia indipendente aveva la giurisdizione in materia civile per quanto concerneva gli argomenti regolati dal FECA; inoltre le venivano conferite l’autorità di stendere regolamentazioni ed il compito di
21 Lo scandalo si concluderà con le dimissioni di Nixon, l’8 Agosto 1974. 22 P.L. 93-443.
provvedere alla corretta informazione circa lo svolgimento delle elezioni, oltre alla funzione consultiva sulle questioni della campaign finance.
Secondo la normativa del 1974, il Presidente, lo Speaker della Camera ed il Presidente pro tempore del Senato avrebbero nominato due membri ciascuno, per comporre un collegio di sei membri (a cui si aggiunsero ex
officio, in qualità di membri senza diritto di voto, il Clerk della Camera ed il Secretary del Senato). La prima Commissione prestò giuramento il 14
Aprile 1975.
Con l’introduzione di un’autorità indipendente, si riusciva finalmente a dare una risposta alle esigenze di maggior effettività della legge sui finanziamenti delle campagne elettorali, che fino ad allora era stata scarsamente osservata; unificando le funzioni di vigilanza ed esecuzione delle sanzioni, nonché di rappresentanza nelle controversie, l’istituzione della Commissione si rivelò un indispensabile passaggio nella storia della legislazione della campaign finance.
La pronuncia della Corte Suprema degli Stati Uniti in Buckley v. Valeo (1976) comportò significative modifiche al quadro normativo instauratosi a seguito degli emendamenti del 1974. Vennero dichiarati illegittimi i limiti di spesa, poiché contrastanti con la libertà di espressione tutelata dal Primo Emendamento della Costituzione,24 così come venne bocciato il sistema di nomina dei membri della FEC, per violazione del principio di separazione dei poteri.25
In risposta alla decisione della Corte, vennero approntati degli emendamenti correttivi; a partire dall’11 Maggio 1976 vennero eliminati i limiti alle spese e furono rivisti i metodi di nomina dei membri della FEC: i sei commissari da quel momento in poi furono nominati dal Presidente degli Stati Uniti e confermati dal Senato. Ulteriori modifiche investirono le regole relative ai
24 Rimasero in vigore i limiti di spesa per le campagne finanziate pubblicamente, poiché
tale modalità di finanziamento era ad adesione volontaria.
25 In particolare, si contestava che quattro dei membri, svolgenti funzioni esecutive, fossero
di nomina congressuale: a partire dal 22 Marzo 1976 la Commissione rimase senza poteri esecutivi, fino al mese di Maggio in cui vennero approvati gli emendamenti correttivi.
PACs costituiti da corporations e sindacati, restringendo la categoria dei
soggetti che potevano essere sollecitati per ottenere contributi e disciplinando con maggior precisione le modalità stesse di tale sollecitazione. Emendamenti di importanza minore furono adottati nel 1977, 197926, 1982, 1983 e 1984.
Nel 1986 furono proposti nuovi cambiamenti, che avrebbero condotto a regole più ferree e controlli più stringenti, ma la riforma incontrò l’opposizione di gruppi appartenenti ad entrambi i partiti; in modo analogo, nel 1988 i tentativi di porre un limite alle spese dei candidati furono archiviati in seguito ad un filibuster27 degli oppositori. I senatori repubblicani bloccarono altre iniziative nel 1994 e nel 1996; nel periodo 1997-99 le proposte di riforma si concentrarono sull’esigenza di combattere il fenomeno del soft money28 e sulla regolamentazione delle spese in
pubblicità elettorali televisive.
Il senatore repubblicano John McCain (Arizona) e quello democratico Russ Feingold (Wisconsin) si dimostrarono tra i più fermi sostenitori di una simile riforma: anche se il loro primo tentativo si arenò di fronte ad un
filibuster senatoriale nel 1997, i due proseguirono una lotta che avrebbe dato
i suoi frutti di lì a breve.
La fine del millennio vide il fallimento di numerose proposte di riforma, tra cui si possono ricordare il Campaign Integrity Act,29 il Citizen Legislature &
26 Si tratta della P.L. 96-187, che semplificò le procedure di reporting ed incoraggiò le
attività dei partiti a livello statale.
27 La pratica del filibuster è una prassi senatoriale consistente nel prolungamento del
dibattito allo scopo di ritardare o evitare il voto dell’assemblea sulla proposta di legge. Negli U.S. è considerato uno strumento fondamentale del Senato, le cui regole interne consentono ad un senatore di prendere la parola e di parlare per tutto il tempo che ritiene opportuno, trattando qualsiasi argomento, a meno che una maggioranza qualificata (solitamente 60 senatori su 100) non dichiari chiuso il dibattito. Attualmente, il record per il
filibuster più lungo è detenuto dal Senatore Strom Thurmond, che tenne un discorso lungo
24 ore e 18 minuti contro il Civil Rights Act del 1957.
28 Vedi infra, § 2.4.
Political Act30 e lo Shays-Meehan Campaign Reform Act;31 quest’ultimo si evolverà nel Bipartisan Campaign Reform Act del 2002.
2.4. Bipartisan Campaign Reform Act e sviluppi successivi
I continui sforzi in direzione di una riforma della campaign finance culminarono nel 2002 con l’approvazione del Bipartisan Campaign Reform
Act,32 noto anche come McCain-Fengold Act, dal nome dei principali proponenti.33 La legge ottenne l’approvazione della Camera dei Rappresentanti con 240 voti favorevoli e 189 contrari, mentre al Senato si riuscì ad evitare l’ennesimo tentativo di filibuster raccogliendo i 60 voti necessari a chiudere la discussione; il BCRA entrò in vigore il 6 Novembre, anche se alcune previsioni divennero effettive a partire dal 1° Gennaio 2003. L’allora Presidente George W. Bush al momento della firma espresse alcune perplessità sulla legittimità costituzionale della legge, spendendo tuttavia parole positive per i suoi contenuti: «credo che questa legge, pur essendo lontana dalla perfezione, possa migliorare l’attuale sistema di finanziamento delle campagne federali».34
La nuova legge si sviluppava essenzialmente attorno a due obiettivi primari; in primo luogo, essa costituiva una forte risposta alle preoccupazioni relative al ruolo del soft money nelle campagne elettorali. Il termine viene utilizzato per indicare tutte quelle donazioni effettuate a favore dei partiti