CAMPAIGN FINANCE: EVOLUZIONE
5. Soggetti disciplinat
La distinzione tra i vari soggetti coinvolti nelle operazioni riguardanti la campagna elettorale è uno dei criteri essenziali su cui si basano i vari obblighi e divieti previsti dalla legge; la differenziazione dei vari attori consente di regolare in maniera specifica una serie di situazioni connesse ai limiti alle donazioni, ai tipi di spese effettuabili e ai doveri di reporting e di trasparenza. Oltre ai gruppi e alle organizzazioni regolate dal FECA, ricoprono un ruolo importante le associazioni disciplinate dall’Internal
Revenue Code, tra cui si trovano i sindacati dei lavoratori e varie tipologie
di enti di promozione sociale.
5.1. Candidati e comitati autorizzati delle campagne elettorali
Il soggetto principale, il centro dell’attenzione attorno a cui ruota la complessa macchina elettorale è senza dubbio il candidato federale; la legge
65 Federal Election Commission v. Wisconsin Right to Life, Inc., 551 U.S. 449 (2007). 66 È l’interpretazione, vista in precedenza, attualmente accettata per quanto riguarda gli
stabilisce che deve considerarsi tale la persona il cui obiettivo sia essere eletta ad una carica federale. Questa qualifica scatta non appena il soggetto raggiunga il totale di 5,000 $ in donazioni raccolte o in spese effettuate.67 Il candidato viene poi affiancato da una serie di comitati appositamente creati per sostenerlo durante la campagna elettorale; la legge qualifica come comitato politico qualsiasi gruppo di persone che riceva o spenda almeno 1,000 $ in relazione alle elezioni federali, nonchè i comitati locali dei partiti che superino un certo ammontare di donazioni e spese.68 Nei quindici giorni successivi alla candidatura, il soggetto deve designare un comitato principale, segnalandolo alle autorità; sarà poi possibile nominare ulteriori comitati autorizzati,69 che grazie all’autorizzazione possono ricevere donazioni ed effettuare spese per conto del candidato.
I joint fundraising committees, i comitati istituiti al solo scopo di raccogliere e smistare donazioni, devono obbligatoriamente essere comitati autorizzati; questo genere di ente ha assunto grande importanza in seguito all’aumento progressivo della quantità di denaro circolante nelle campagne elettorali: in sostanza, due o più candidati o comitati si uniscono in un joint committee, dividendo i costi di gestione e raccogliendo donazioni pari alla somma dei limiti di ogni componente. In questo modo, è possibile raccogliere da un donatore un unico assegno sostanzioso, che verrà in seguito suddiviso nel rispetto dei limiti imposti ai vari comitati partecipanti.70
67 2 U.S.C. 431(2). Sono escluse dal computo le somme impiegate nel testing waters,
letteralmente “tastare le acque”: sono tutte quelle attività preliminari a scopo esplorativo, che servono al soggetto per farsi un’idea e decidere se scendere o meno in campo.
68
2 U.S.C. 431(4).
69
2 U.S.C. 431(5),(6) e 2 U.S.C. 432(e). I comitati sono soggetti a loro volta a procedure di registrazione, attraverso moduli prestabiliti in cui devono essere riportate tutte le informazioni relative al comitato.
70 Come già accennato (Cap. I, § 4.4), in passato era presente un limite globale alle
donazioni effettuabili da un individuo: anche se avesse rispettato il limite previsto per i vari candidati e comitati, avrebbe incontrato un tetto massimo. Con McCutcheon v. FEC (2014), tale tetto è stato rimosso: il limite ora è solamente una conseguenza del numero di componenti del joint fundraising committee.
5.2. Partiti politici e relativi comitati
Un ruolo rilevante è ricoperto dai partiti politici, che grazie alla loro struttura capillare sono in grado di sostenere il candidato su vasta scala; oltre ai due storici partiti principali, quello Democratico e quello Repubblicano, si affacciano sulla scena politica i cosiddetti third parties, spesso legati alla difesa di interessi specifici: tra questi troviamo il
Constitution Party, di orientamento conservatore, il Green Party, dedito alla
causa ambientalista, ed il Libertarian Party, schierato in posizione liberale. Pur godendo di un discreto sostegno da parte della popolazione, i partiti minori difficilmente riescono ad ottenere una rappresentanza rilevante a livello federale: ciò trova conferma nell’attuale composizione del Congresso, costituito esclusivamente da membri dei due principali partiti. Nell’ambito delle campagne elettorali federali, i partiti agiscono essenzialmente attraverso i comitati politici, collegati al partito e registrati presso la FEC; questi sono strutturati in modo da rispecchiare la suddivisione territoriale del paese. Al vertice troviamo i National
committees,71 che operano su base nazionale e sono il punto di riferimento per i rispettivi partiti: essi si rivelano di importanza strategica durante le elezioni federali, in particolare per quelle presidenziali, costituendo una formidabile fonte di spese (coordinate ed indipendenti) a sostegno dell’elezione del candidato. I partiti Repubblicano e Democratico si avvalgono inoltre di due Hill Committees, uno per ciascun ramo del Congresso: la loro attività è destinata specificamente a far eleggere i membri del rispettivo partito.
Il BCRA del 2002 ha introdotto il divieto di ricorrere a soft money, o fondi non-federali, da parte dei comitati nazionali; essi devono quindi operare utilizzando esclusivamente i fondi ricevuti attraverso donazioni destinate alle attività federali.
71 Oltre al Democratic National Committee e al Republican National Committee,
attualmente sono presenti anche il Reform Party National Committe, il Green National
Oltre ai comitati nazionali, operano sulla scena politica numerosi State and
local committees, responsabili per le attività a livello statale; questi sono
solitamente dotati di due fondi separati, uno federale e uno non-federale, in virtù dei divieti imposti dal BCRA, che come si è visto impedisce di utilizzare fondi statali per sostenere attività federali. Sono previste delle eccezioni, concretizzabili nei cosiddetti Levin funds:72 i comitati partitici statali e locali possono ricevere donazioni inferiori ai 10,000 $ per finanziare determinate attività federali, tra cui l’invito alla registrazione degli elettori e le get-out-the-vote activities.73
Il trasferimento di risorse tra il fondo non-federale e quello federale è in linea di principio vietato; sono ammesse eccezioni solamente in determinate circostanze.
5.3. Altri comitati politici
Ai comitati dei partiti si affianca una serie di organizzazioni classificabili come political action committees; conosciuti anche come PACs, questi comitati si sono sviluppati principalmente a seguito del già citato divieto introdotto dal Tillman Act, con cui si proibiva a corporations, banche e
labor unions di utilizzare direttamente i propri fondi a scopo elettorale,
prescrivendo l’istituzione di un apposito fondo autonomo e separato, a contribuzione volontaria da parte dei consociati. Attualmente, in seguito a
Citizens United v. FEC (2010), rimane unicamente il divieto di
contribuzione diretta e di spesa coordinata, essendo divenute lecite le
independent expenditures effettuate senza il ricorso al fondo autonomo.
Lo sviluppo del fenomeno e delle relative regole ha portato al consolidamento di diversi tipi di PAC; accanto ai comitati istituiti dalle
72 Dal nome di Carl Levin, senatore Democratico del Michigan che ha introdotto il relativo
emendamento al BCRA.
73 Essenzialmente sono attività per richiamare gli elettori alle urne, allo scopo di evitare il
corporations e dalle unions,74 si collocano le organizzazioni che hanno raccolto o speso almeno 1,000 $.75 Indipendentemente dalla tipologia, ogni comitato deve inoltrare alla FEC una dichiarazione contenente una serie di informazioni essenziali per garantire la trasparenza delle proprie attività, tra cui l’indicazione della figura del tesoriere, elemento indispensabile della struttura organizzativa del comitato: egli infatti autorizza a ricevere donazioni e ad effettuare spese, rendendo impossibile effettuare tali operazioni qualora la carica sia vacante.76
I comitati devono inoltre tenere un’attenta contabilità relativa alle donazioni e alle spese, includendo i dati dei vari donatori;77 come si vedrà in seguito, si tratta di un corollario indispensabile delle procedure di reporting.
Dalla legge federale si ricava essenzialmente la suddivisione in due tipologie di comitati, “connessi” e “non-connessi”; tuttavia non mancano ulteriori distinzioni in sotto-categorie. In primo luogo, la maggior parte dei comitati politici attivi fa parte dei connected PACs: sono gli enti istituiti solitamente da corporations e unions. La “connessione” sta ad indicare la relazione tra il comitato e l’organizzazione che lo ha creato; è essenziale che il nome del comitato contenga quello dell’ente che lo sponsorizza,78 per tutelare le esigenze di trasparenza nei confronti dei cittadini.
È previsto che l’organizzazione “sponsor” si faccia carico di tutti i costi di gestione e mantenimento del comitato,79 che non è perciò finanziariamente indipendente; sono poi previste limitazioni circa i soggetti dai quali possono essere ricevute donazioni: si parla spesso di “categoria ristretta” (restricted
class), per indicare il novero delle persone le cui donazioni sono
sollecitabili. La restricted class corrisponde solitamente con i soci ed i
74
2 U.S.C. 441(b).
75
2 U.S.C. 431(4); queste organizzazioni devono infatti registrarsi presso la FEC in qualità di comitato politico.
76 Per l’organizzazione dei comitati politici, cfr. 2 U.S.C. 432; per le procedure di
registrazione, cfr. 2 U.S.C. 433.
77 Gli obblighi scattano quando la donazione raggiunge cifre prestabilite. 78 2 U.S.C. 432(e)(5).
dipendenti di una corporation o con i membri di una labor union;80 la legge si assicura che in nessun modo venga instaurato un obbligo di donazione e che il rifiuto di donare non comporti conseguenze: si vuole evitare che la società possa costringere i propri membri a donare attraverso la minaccia di ritorsioni in ambito lavorativo.81
La seconda categoria corrisponde a quella dei non-connected PACs, al cui interno si trovano tutti i comitati che non rientrano nella precedente definizione. A differenza dei connected, questi comitati devono essere finanziariamente autonomi, provvedendo a pagare i costi di gestione utilizzando i fondi raccolti; per questo, l’intera attività economica di questi enti è soggetta agli obblighi di rendiconto previsti dalla legge federale. Contrariamente ai separate segregated funds (altra denominazione dei comitati “connessi”), i non-connected committees non sono sottoposti a restrizioni circa i potenziali donatori: possono infatti sollecitare le donazioni da parte di qualsiasi soggetto.
Appartiene al gruppo dei comitati non-connessi la categoria dei leadership
PACs: si tratta di comitati politici formati da membri (o ex-membri) del
Congresso e da figure politiche di rilievo, allo scopo di sostenere altri candidati politici federali attraverso il finanziamento di spese indipendenti. Rientrando tra i non-connected committees, possono ricevere donazioni da chiunque; i fondi non possono essere spesi per attività di campagna elettorale del creatore del comitato, ma possono essere utilizzati per coprire spese non-elettorali.82
80 Rientrano nella restricted class anche le famiglie dei soggetti indicati (11 C.F.R.
114.5(g)).
81
11 C.F.R. 114.5(a).
82
I leadership PACs hanno suscitato da tempo l’attenzione del pubblico, in particolare per i complessi intrecci delle relazioni politiche che ne derivano. Emblematico è il caso del Rappresentante John Dolittle (Repubblicano, California), il cui comitato politico avrebbe elargito generosi pagamenti alla società di proprietà della moglie (J. Weisman, J. H. Bimbaum, “Lawmaker Criticized for PAC fees paid to Wife”, Washington Post Politics, 2006; articolo integrale all’indirizzo: http://www.washingtonpost.com/wp- dyn/content/article/2006/07/10/AR2006071001164.html).
In seguito alle recenti evoluzioni giurisprudenziali, si è assistito alla nascita di una nuova categoria di comitati politici, gli independent-only-
expenditures committees (o superPACs), il cui unico limite è rappresentato
dal divieto di effettuare donazioni dirette nei confronti di candidati o partiti: in mancanza di regole che ne disciplinino l’operato, possono ricevere donazioni illimitate da qualsiasi soggetto.
5.4. Sindacati ed associazioni regolate dall’IRC
La legge federale non disciplina la totalità dei soggetti coinvolti nel finanziamento delle campagne elettorali: residuano infatti dei gruppi di associazioni che sono sottoposti alla regolamentazione dell’Internal
Revenue Code ed al controllo dell’Internal Revenue Service. Si tratta delle
cosiddette associazioni “527” e “501(c)”, dalle sezioni dell’IRC che le regolano; in particolare, le 501(c) sono un gruppo di enti esentati dal pagamento di certe tasse.
In primo luogo, troviamo i sindacati dei lavoratori, le labor unions;83 il
FECA se ne occupa solamente per ribadire il divieto di contribuzione diretta
alla campagna del candidato, stabilendo che debbano istituire un apposito fondo separato, analogamente a quanto accade per le corporations;84 l’eventuale comitato connesso al sindacato sarà soggetto al FECA e ai doveri di rendiconto verso la Commissione Federale. Le spese indipendenti effettuate direttamente dal sindacato soggiaciono a regole parzialmente diverse: devono essere segnalate e riportate alla FEC, ma non è necessario che vengano resi noti i donatori.
Lo stesso trattamento è riservato alle associazioni commerciali, le trade and
business associations,85 tra cui rientrano, a titolo esemplificativo, le Camere di Commercio degli Stati Uniti e la National Football League.86
83 26 U.S.C. 501(c)(5).
84 Valgono le regole già analizzate per i connected PACs (vedi supra, § 5.3). 85 26 U.S.C. 501(c)(6).
La categoria più discussa è quella delle associazioni 501(c)(4);87 sono organizzazioni no-profit dedite esclusivamente alla promozione del social
welfare, il benessere sociale, che possono assumere anche la forma della corporation. Tra le associazioni di questo genere figurano nomi ben
conosciuti, come la National Rifle Association,88 American Crossroads e la
National Association for the Advancement of Colored People.89 Dal momento che il loro scopo primario è la promozione sociale, il coinvolgimento in attività politiche diviene una naturale conseguenza: si assiste quindi ad una partecipazione attiva nell’ambito delle spese indipendenti, specialmente attraverso strumenti pubblicitari. In virtù della loro funzione, questi gruppi sono autorizzati ad effettuare donazioni in favore di altre organizzazioni politiche.
Il requisito attorno a cui ruota il funzionamento politico delle 501(c)(4) è sostanzialmente uno, ed è ricavato dall’interpretazione dell’espressione “scopo primario”: dire che queste associazioni devono avere per scopo primario la promozione del social welfare corrisponde ad affermare che almeno il 50% delle spese deve essere destinato a tale obiettivo.
L’ampia capacità di intervento di questi soggetti nelle campagne elettorali è rafforzata dalle previsioni in materia di trasparenza; sebbene debbano riportare alla FEC le spese effettuate per sostenere o contrastare esplicitamente l’elezione di un candidato, le 501(c)(4) non sono tenute a rivelare l’identità dei donatori, a meno che questi non abbiano donato esplicitamente per finanziare attività di promozione elettorale. Un’ulteriore problematica è data dalla mancanza di uniformità nelle previsioni di
86
Conosciuta anche come NFL, è la più importante lega di football professionistico degli USA.
87
26 U.S.C. 501(c)(4).
88
La celebre NRA, l’associazione relativa ai possessori e ai difensori delle armi da fuoco, fondata nel 1871 a New York. È da sempre molto attiva sul piano politico, difendendo il diritto di detenere armi da fuoco per la propria difesa.
89 Fondata nel 1909, è una delle più importanti e influenti associazioni per i diritti civili,
nata in primo luogo per promuovere la parità dei diritti della popolazione di colore negli Stati Uniti.
reporting: le definizioni della FEC e dell’IRS circa cosa debba considerarsi political non coincidono; il risultato è una forte discrepanza tra ciò che
viene dichiarato alle due agenzie,90 una differenza che viene accentuata dall’assenza di termini rigorosi entro cui consegnare i rapporti.91
La regolamentazione di questo genere di associazioni desta perplessità, in particolare in seguito ai più recenti sviluppi di deregolamentazione che hanno portato alla nascita dei superPACs; si teme che la combinazione tra anonimato dei donatori e mancanza di limiti alle donazioni ricevibili, insieme alla scarsa verificabilità del rispetto del limite del 50%,92 facciano delle 501(c)(4) dei perfetti intermediari, cosiddette shadow money
mailboxes. Creando una società ad hoc, sarebbe possibile incanalare in
modo anonimo somme ingenti di denaro verso i neonati superPACs, intensificando il fenomeno del dark money.93
A rafforzare queste preoccupazioni concorre l’evidente relazione tra i periodi elettorali e l’aumento dei flussi di cassa di simili associazioni; un esempio concreto relativo al funzionamento di questo sistema risale al Novembre 2012, quando le autorità della California commissionarono un’inchiesta sui movimenti economici di un gruppo con sede in Arizona, al fine di scoprire chi avesse donato gli 11 milioni di dollari che l’Americans
for Responsible Leadership (una 501(c)(4)) aveva trasferito ad un comitato
politico californiano, lo Small Business Committee. Su ordine di un giudice statale, l’ARL rivelò come il denaro provenisse dal Center to Protect Patient
90 A titolo esemplificativo, nel 2010 American Action Network ha dichiarato alla FEC spese
pari a circa 20 milioni di dollari, mentre all’IRS ne ha dichiarate per soli 5 milioni di dollari.
91
L’IRS solitamente riceve i rapporti sulle spese quando ormai le elezioni si sono concluse da mesi: è evidente che controllare il rispetto del parametro del 50% si riveli alquanto problematico ed inefficace.
92 Non sono infatti obbligatori verifiche o riconoscimenti ufficiali: fondata l’associazione, è
possibile operare da subito, senza che occorra un’autorizzazione dell’IRS.
93 Cfr. R. Maguire, V. Novak, “Shadow Money Magic: Five Steps that let you play big in politics, keep your donors hidden and game the IRS”, Center for Responsive Politics Report, 2013.
Rights, una 501(c)(4)94 che a sua volta aveva ricevuto i soldi da Americans
for Jobs Security:95 venne così portato allo scoperto un meccanismo di trasferimenti multipli di denaro, attraverso intermediari no-profit, ideato allo scopo di aggirare limiti e regole sulla trasparenza.
Nel novero delle organizzazioni disciplinate dall’IRC figurano infine le associazioni “527”; rientrano in questa categoria pressochè tutti i comitati politici, tuttavia il termine è comunemente usato per indicare quelle associazioni che sono tenute ad inviare i propri rapporti solamente all’IRS, e non alla Commissione Federale. In particolare, si tratta di quei gruppi che non intraprendono attività destinate a sostenere espressamente l’elezione o la sconfitta di un candidato e che non finanziano electioneering
communications. Come le associazioni 501(c), anche le 527 sono
autorizzate a raccogliere fondi non-federali, il cosiddetto soft money.