Limiti alle contribuzion

In seguito alla decisione di Buckley v. Valeo, che considera legittima l’imposizione di limiti alle contribuzioni effettuabili durante le campagne elettorali, la Corte ha dovuto valutare la legittimità costituzionale di numerose disposizioni connesse in qualche modo a tale argomento. Rammentando che ogni giudizio si basa su uno scrutiny che prende come parametro di valutazione la corrispondenza all’interesse anti-corruttivo e che richiede una calibratura attenta delle disposizioni, si procederà in questo paragrafo a sintetizzare i principali casi esaminati dalla Corte; da questa analisi, oltre a ricavare il quadro attuale delle limitazioni ammesse, si potrà estrapolare l’evoluzione complessiva dell’orientamento giurisprudenziale

124 _{Se ai primi si può rimproverare un’eccesso di timore per i meccanismi della politica}

moderna, espresso talvolta con toni catastrofici, ai secondi può attribuirsi un eccessivo distacco dalla realtà dei fatti: spostando tutta l’attenzione sul piano della tecnica e della teoria giuridica, si corre il forte rischio di allontanarsi da ciò che accade realmente nelle campagne elettorali.

sull’argomento. Anticipando parte dei risultati, si può già far notare la tendenza, emersa di recente, ad un aumento dei giudizi di illegittimità, destinati a causare una notevole deregolamentazione della materia.

5.1. Contribuzioni individuali a favore dei comitati

Nel 1981, la Corte Suprema si trova a valutare la legittimità costituzionale del FECA, nella parte in cui limita la possibilità di contribuire a favore di comitati politici. In California Medical Association v. FEC,125 l’appellante è una associazione di professionisti del settore medico con sede in California, strutturata in forma non corporativa. Anticipando una annunciata procedura da parte della FEC, tale associazione decide di contestare la legittimità costituzionale delle disposizioni della cui violazione è accusata.126

In particolare, vengono poste due questioni di costituzionalità; in primo luogo, si chiede se il limite di 5,000 $ per le contribuzioni in favore di un comitato multicandidato siano lesive del Primo Emendamento, in particolare per la parte in cui si limitano le contribuzioni da parte di associazioni

unincorporated in favore di comitati allo scopo di stabilire, amministrare e

sollecitare donazioni dirette al comitato stesso.127 La seconda contestazione riguarda la disposizione che consente alle unions e alle corporations (ma non alle associazioni come CMA) di pagare i costi di gestione dei fondi separati dei comitati: si afferma che tale possibilità sia lesiva dell’uguaglianza sancita dal Quinto Emendamento.128

La Corte d’Appello aveva rigettato entrambe le questioni, poggiando le sue scelte sul precedente di Buckley v. Valeo. In particolare, si faceva notare come le associazioni del tipo di CMA avessero a disposizione notevoli

125

California Medical Association v. Federal Election Commission, 453 U.S. 182 (1981).

126 _{Nell’Aprile del ’79, la FEC aveva avviato le procedure contro la CMA, accusata di aver}

donato una somma superiore ai 5,000 $ consentiti in favore di un comitato politico, il

California Political Action Committee (CALPAC).

127 _{La disposizione in questione è la 2 U.S.C. 441a(a)(1)(C).} 128 _{Si tratta della 2 U.S.C. 441b(b)(2)(C).}

alternative comunicative, specificamente sotto forma della possibilità di effettuare spese indipendenti; la loro capacità espressiva non doveva perciò considerarsi compromessa. La seconda domanda aveva ricevuto una risposta ancor più diretta, in quanto la Corte d’Appello aveva fatto notare come in realtà le associazioni simili a CMA godessero di maggior libertà rispetto a quelle regolate dalla disposizione contestata: di conseguenza, non avrebbe potuto esserci alcuna discriminazione.

Riproponendo il caso alla Corte Suprema, CMA ribadisce le proprie posizioni, affermando che in Buckley la Corte non avesse equiparato le contribuzioni in favore dei candidati con quelle destinate a comitati politici: le seconde sarebbero funzionalmente diverse dalle prime. La FEC, nella propria memoria difensiva, supporta la decisione della Corte d’Appello, aggiungendo che la causa intentata da CMA sarebbe in realtà un espediente per sfuggire alle procedure di sanzione avviate dalla Commissione.

La decisione della Corte Suprema conferma quanto già affermato dal giudice di secondo grado. La legittimità della prima disposizione contestata è giustificata in base a Buckley: dal momento che sono stati ritenuti legittimi i limiti alle contribuzioni effettuabili in favore di un candidato, non c’è motivo di ritenere che debbano essere trattati diversamente quelli relativi alle contribuzioni destinate a comitati multicandidato; devono considerarsi prive di ogni fondamento anche le lamentele concernenti una possibile lesione del Quinto Emendamento. Infatti, si sostiene, gli appellanti non considerano il fatto che la loro posizione consenta libertà assai maggiori rispetto ai fondi separati delle unions e delle corporations: la possibilità di effettuare spese indipendenti costituisce una sufficiente tutela nei confronti della loro libertà di espressione.

In particolare, i limiti alle contribuzioni non incidono direttamente sulla capacità espressiva di un soggetto, dal momento che l’espressione che ne deriva è indiretta, essendo mediata dal comitato politico: l’espressione diretta, maggiormente tutelata in Buckley, consiste nella fattispecie delle spese elettorali, maggiormente espressive del pensiero del soggetto che le finanzia. Nel caso in questione, contrariamente a quanto sostengono gli

appellanti CALPAC non costituisce la voce di CMA: il comitato è un’entità autonoma, che raccoglie le donazioni di numerosi soggetti differenti e che finanzia spese indipendenti per diffondere i propri messaggi politici.

…”l’espressione tramite rappresentante” che CMA cerca di ottenere attraverso le contribuzioni a CALPAC non è il tipo di comunicazione politica a cui questa Corte, in Buckley, ha garantito piena tutela in base al Primo Emendamento.[…] Certo,

CMA non avrebbe contribuito a CALPAC se non ne avesse

condiviso le idee, ma questa comunanza di interessi non può, da sola, trasformare l’espressione di CALPAC in quella di CMA.129

In questo caso, la Corte si limita semplicemente a richiamare Buckley, ponendo l’accento sulla differenza tra espressione diretta, corrispondente alle spese elettorali, e quella effettuata attraverso intermediari, concretizzabile mediante le contribuzioni in favore di altri soggetti.

5.2. Contribuzioni connesse alle ballot initiatives

Nello stesso periodo in cui decide circa le contribuzioni a favore dei comitati politici, la Corte viene interrogata riguardo ad un’altra questione di legittimità in merito alla campaign finance. In questo caso, le pretese di illegittimità coinvolgono una situazione che si discosta dallo schema della campagna elettorale in senso stretto: Citizens against Rent Control v. City of

Berkeley130 contempla infatti la materia delle ballot initiatives e delle issue campaigns, una forma di democrazia diretta consentita in alcuni Stati.

Mediante tali iniziative, è possibile portare all’attenzione del legislatore, o sottoporre direttamente al voto delle assemblee, una proposta di legge o di modifica costituzionale che sia stata sottoscritta da un numero minimo di elettori registrati; queste azioni sono frequentemente precedute ed

129 _{Id., 196.}

accompagnate da campagne informative e pubblicitarie, indirizzate ad ottenere il massimo supporto possibile.131

Citizens against Rent Control è un’associazione non corporativa che si

oppone ad una proposta di legge relativa ai canoni di locazione della città di Berkeley; raccogliendo donazioni allo scopo di portare avanti la propria campagna di dissenso, avrebbe accettato nove donazioni che superano il limite di 250 $ imposto da una legge statale del 1974.132 Sconfitta la proposta di legge, l’associazione procede a contestare l’illegittimità della disposizione limitativa delle contribuzioni relative a misure legislative, affermando una lesione delle libertà fissate dal Primo Emendamento. Mentre le Corti di primo e secondo grado danno ragione agli appellanti, dichiarando l’invalidità dell’ordinanza, la Corte Suprema della California ribalta la decisione, affermando la sussistenza di un interesse anti-corruttivo finalizzato ad evitare che i gruppi di interesse spendano somme di denaro eccessive allo scopo di respingere iniziative di legge.

La Corte Suprema degli Stati Uniti, presentata dinanzi al caso, mostra ben pochi dubbi: il quadro di riferimento è rappresentato da Buckley, che ha esplicitamente affermato come l’unica restrizione del Primo Emendamento ammissibile fosse quella basata sull’interesse alla prevenzione della corruzione e della percezione di indebite influenze sul candidato da parte di larghe somme di denaro. Tuttavia, come già affermato da altre Corti e dalla stessa Corte Suprema in First National Bank of Boston v. Bellotti,

I referendum si tengono sugli argomenti, non sui candidati. Il rischio di corruzione presente nelle elezioni di candidati è

131

Si hanno ballot initiatives in ambiti molto delicati ed importanti: a titolo esemplificativo, possono ricordarsi una proposta del 2012 per l’abolizione della pena di morte in California (California Proposition 34, rigettata), nonché le numerose proposte in materia di regolamentazione della vendita e dell’utilizzo di armi da fuoco.

132 _{È l’Election Reform Act, una legge dello Stato della California. Il limite di 250 $ per le}

contribuzioni individuali è previsto sia per le elezioni di candidati, sia per le campagne su misure legislative.

semplicemente assente nel caso di un voto popolare su tematiche pubbliche.133

La disposizione della legge statale non dimostra quindi di rispondere ad un interesse governativo sufficientemente rilevante da consentire una compressione delle libertà di espressione, risultando illegittima. L’unico parere contrario viene espresso dal giudice White: con una dissenting

opinion che si riconnette alle posizioni già espresse in merito a Buckley,

sostiene la legittimità delle previsioni statali; una lesione così insignificante delle libertà dovrebbe richiedere un interesse governativo di intensità minore.134

Pur riguardando una legge statale, questa decisione consente di inquadrare meglio gli orientamenti della Corte riguardo ai vari livelli di tutela e agli interessi governativi legittimi; in particolare, come in Bellotti, si delinea la convinzione secondo cui il rischio di corruzione non possa presentarsi quando la campagna ed il voto non riguardino un candidato, essendo focalizzati su una specifica questione legislativa.

5.3. Sollecitazione delle contribuzioni: la restricted class

Nel periodo successivo a Buckley, i giudizi della Corte Suprema relativi alla

campaign finance continuano ad essere frequenti. Nel 1982, viene sollevata

una questione connessa alla regolamentazione prevista dal FECA per le attività politiche di corporations e labor unions; come si ricorderà,135 a tali categorie di soggetti la legge non consente l’effettuazione di spese o la ricezione di contribuzioni in ambito elettorale, se non attraverso l’istituzione di un apposito fondo separato. Più nello specifico, tale fondo può ricevere contribuzioni che sono state sollecitate solamente tra i membri

133 _{Citizens against Rent Control v. City of Berkeley, 454 U.S. 290, 298 (citando 435 U.S.}

765, 790).

134 _{Id., 303-311, White dissenting.} 135 _{Vedi Cap. II.}

dell’associazione stessa e i loro familiari (è la cosiddetta restricted class); alla luce di questo quadro normativo, la Commissione Federale procede a citare in giudizio il National Right to Work Committee, un’associazione sotto forma di corporation che nel corso del 1976 aveva sollecitato la partecipazione al proprio fondo separato – l’Employees Rights Campaign

Committee – contattando circa 267,000 persone.

La FEC contesta che siano stati contattati anche soggetti che non potevano definirsi “membri” dell’associazione in questione, con una conseguente violazione delle disposizioni della legge federale.136 All’opposto, National

Right to Work Committe sostiene che i soggetti siano effettivamente suoi

membri, contestando la legittimità delle regole in esame in quanto sarebbero lesive delle libertà associative tutelate dal Primo Emendamento.137

In FEC v. National Right to Work Committee,138 le questioni che la Corte Suprema si trova ad affrontare sono quindi due: verificare l’effettiva posizione dei soggetti sollecitati da NRWC, valutando se possano ritenersi membri di quest’ultimo, e giudicare circa la legittimità costituzionale delle restrizioni imposte dal FECA.

L’analisi parte dall’indagine relativa a che cosa debba intendersi per “membro” dell’associazione; la Corte d’Appello ha accolto una nozione ampia, comprendendovi tutti quei soggetti che NRWC descrive come propri sostenitori e componenti attivi. Giudicando questa concezione troppo flessibile ed aperta, la Corte Suprema concorda con la FEC, affermando che i soggetti contattati non sono in realtà membri dell’associazione, non avendo capacità decisionali o amministrative in merito a NRWC. In modo simile a quanto accade nelle società che investono capitale di rischio, la qualifica di membro deve essere connessa ad un’attività stabile effettuata in stretta

136

In particolare, si fa riferimento a 2 U.S.C. 441b(b)(4)(C).

137 _{Se in primo grado vengono accolte le posizioni della FEC, il giudice d’appello}

provvederà a ribaltare la sentenza, affermando che i soggetti contattati potessero considerarsi membri a tutti gli effetti.

138 _{Federal Election Commission v. National Right to Work Committee, 459 U.S. 197}

connessione con l’associazione, non essendo sufficiente la semplice partecipazione attraverso una donazione.

In merito alla seconda questione, NRWC afferma che la restrizione dell’insieme dei soggetti sollecitabili al fine di raccogliere contribuzioni sia in realtà lesiva delle libertà associative; a queste osservazioni la Corte replica facendo leva sull’interesse governativo, già reso noto da Buckley, della prevenzione dei fenomeni corruttivi. Richiamando le argomentazioni della FEC vengono evidenziate due finalità principali: la necessità di evitare che le imponenti risorse delle corporations vengano usate come strumento per generare “debiti politici” e quella di tutelare gli interessi degli azionisti, impedendo che gli investimenti effettuati a solo scopo economico vengano usati per finanziare attività politiche a cui potrebbero essere contrari.139 Con questa decisione, che conferma all’unanimità la legittimità delle disposizioni contestate, la Corte ribadisce quanto stabilito dal FECA: per operare in ambito politico, corporations e unions devono dotarsi di fondi autonomi e separati, potendo contare solo sulle contribuzioni raccolte all’interno della restricted class.140

5.4. Modalità di impostazione dei limiti

Nel 1998, da una questione di rilevanza statale nasce un tentativo di cancellazione del precedente di Buckley v. Valeo. Questa pronuncia aveva stabilito un limite di 1,000 $ alle contribuzioni effettuabili da individui in

139

L’argomento della restricted class e dell’utilizzo dei fondi dei sindacati viene affrontato, sebbene in un altro contesto, in Communications Workers of America v. Beck, 487 U.S. 735 (1988); la pronuncia difende la libertà di espressione dei membri del sindacato, le cui quote parteicpative non possono essere usate per scopi politici che essi non condividono. La pronuncia è tuttavia importante per l’affermazione di quelli che sono noti come i Beck

Rights, su cui si basa ancora oggi parte della tutela dei membri dei sindacati.

140 _{Come si è già accennato (Cap. II), il quadro di riferimento muterà radicalmente con} Citizens United v. FEC, che consentirà a tali soggetti di finanziare spese indipendenti senza

favore di candidati federali, un limite soggetto ad incrementi annuali basati sull’adeguamento al tasso di inflazione.

Seguendo i principi fissati dalla sentenza della Corte Suprema, una legge statale del Missouri fissa i limiti alle contribuzioni verso le campagne elettorali dei candidati statali, che vanno da 250 a 1,000 dollari (nel 1998 sono adeguati a 1,075 $). Questi limiti vengono contestati da un comitato politico, Shrink Missouri Government PAC, e dal candidato statale Zed David Fredman, destinatario delle contribuzioni: in particolare, il comitato afferma che se avesse potuto avrebbe donato molto più dei 1,075 dollari ammessi, mentre Fredman sostiene di poter condurre una campagna efficace solo attraverso contribuzioni più generose. Alla luce di queste considerazioni, ritengono che tali limiti violino ingiustificatamente le libertà di espressione ed associazione tutelate dal Primo e Quattordicesimo Emendamento. Sconfitti in primo grado, vengono tuttavia premiati dalla decisione della Corte di Appello, secondo cui l’interesse anti-corruttivo sottostante alla legge del Missouri non sarebbe sufficiente a soddisfare il livello di scrutiny richiesto da Buckley.

La Corte Suprema analizza il caso soprattutto in relazione ad alcuni punti; anzitutto, si chiede se quanto stabilito da Buckley possa valere anche a livello statale e se il limite di 1,000 dollari costituisca un minimo inderogabile, valido anche per le leggi statali. In seguito alla soluzione di tali questioni, occorre verificare se la legge del Missouri sia o meno costituzionale, andando a controllare la presenza di un interesse governativo legittimo.

Nixon v. Shrink Missouri Government PAC141 parte dalla contestazione secondo cui il limite di 1,000 dollari, fissato da Buckley, non potrebbe essere accettabile, dovendo invece essere adattato in base al tasso di inflazione a partire dal 1976. In base a questa osservazione, la legge del Missouri avrebbe stabilito un limite troppo basso, rendendo impossibile la conduzione di campagne elettorali efficaci.

Affidandosi ampiamente ai contenuti di Buckley, la Corte ritiene che l’intera questione debba essere riportata all’interno del regime di scrutiny previsto da tale sentenza; anche in questo caso, la legge del Missouri dovrà dimostrare di servire un interesse governativo legittimo e di essere ben proporzionata. Per quanto riguarda il primo, viene confermata la legittimità dell’esigenza anti-corruttiva addotta dallo stato del Missouri; infatti Buckley reputa la prevenzione della corruzione e della sua apparenza sufficienti a giustificare i limiti contributivi, adottando un’interpretazione di corruzione che non si ferma alla presenza materiale di scambi di tangenti.

Parlando di “influenza impropria” e di “possibilità di abusi” in aggiunta agli “accordi quid pro quo”, abbiamo riconosciuto una preoccupazione da non confinare alla corruzione materiale degli ufficiali, ma da estendere al rischio che i politici fossero troppo compiacenti nei confronti dei desideri dei grandi contributori.142

Contrariamente a quanto affermato dal giudice di secondo grado, la Corte Suprema ritiene legittime le disposizioni della legge statale, argomentando tale decisione attraverso la presenza dell’interesse legittimo alla prevenzione della corruzione. Vengono respinte anche le altre obiezioni, secondo cui i limiti imposti sarebbero troppo bassi:

In Buckley, abbiamo specificamente rigettato l’idea secondo cui i 1,000 $, o qualsiasi altra cifra, fossero un minimo costituzionale, sotto al quale le legislazioni statali non potessero regolamentare.143

Invece di fissare un limite minimo, Buckley ha affermato la necessità di una verifica concreta della ragionevolezza delle cifre previste; l’importo stabilito deve considerarsi adeguato quando consenta al candidato di esprimere le proprie posizioni politiche senza che la sua comunicazione diventi ineffettiva. Riprendendo le considerazioni della Corte Distrettuale, che aveva constatato come i limiti non avessero impedito ai candidati né di

142 _{Id., 389.} 143 _{Id., 397.}

raccogliere notevoli quantità di denaro, né di portare avanti campagne elettorali adeguate, la Corte Suprema decide di confermare la legittimità costituzionale delle disposizioni statali, respingendo tutte le richieste di Fredman e di Shrink Missouri.

L’opinion della Corte si preoccupa infine di replicare alle posizioni espresse dai giudici dissenzienti, che in questo caso corrispondono a Kennedy e Thomas, con Scalia che si dichiara d’accordo con quest’ultimo:

I dissenzienti in questo caso credono che il nostro ragionamento eviti la questione principale. Il giudice Thomas ci accusa di “nasconderci dietro” Buckley, ed il giudice Kennedy ci rimprovera di aver considerato questo caso come “un’applicazione di routine della nostra analisi” in Buckley, invece di affrontare quelle che lui chiama le conseguenze di

Buckley. Ogni dissenziente vorrebbe l’overruling di Buckley, e

vorrebbe che anche noi la pensassimo così. La nostra risposta è che dobbiamo attenerci alla decisione del caso. Shrink e Fredman non hanno chiesto l’overruling di Buckley.144

Nixon v. Shrink costituisce quindi il precedente a cui fare riferimento per

quanto riguarda la modalità di imposizione dei limiti contributivi a livello statale: con questa decisione, la Corte consente ai vari Stati di discostarsi dagli indicatori monetari adottati dal FECA e confermati con Buckley, prevedendo limiti superiori o inferiori, purchè essi siano adeguati alle necessità delle parti coinvolte: da un lato quelle dei candidati, che devono essere in grado di condurre una campagna elettorale completa, dall’altro quelle governative, concretizzabili nella lotta ai possibili fenomeni corruttivi e alla loro apparenza.

5.5. Contribuzioni da parte delle corporations e delle labor unions

Come si è visto trattando la parte legislativa del finanziamento elettorale, la regolamentazione dei flussi di denaro provenienti da corporations e unions è sempre stata al centro dell’attenzione dei riformisti; sin dal Tillman Act del

1907, è stato loro vietato di intraprendere direttamente attività di finanziamento a favore delle campagne elettorali. Questo assetto viene confermato dal FECA degli anni ’70, che approfondisce la materia: come in precedenza, i soggetti indicati possono ricevere donazioni ed effettuare a loro volta contribuzioni (o spese) in favore dei candidati o dei comitati politici, a condizione che ciò avvenga attraverso un fondo autonomo e separato, a partecipazione volontaria.145

In disaccordo con questo divieto, Christine Beaumont e la North Carolina