CAMPAIGN FINANCE: EVOLUZIONE
9. Federal Election Commission
La Federal Election Commission, o FEC, è un’agenzia indipendente introdotta nel 1974 attraverso un emendamento al Federal Election
Campaign Act; i suoi compiti principali consistono nel tutelare la
trasparenza delle campagne elettorali, garantire il rispetto delle norme sulla materia e vigilare sul sistema di finanziamento pubblico delle campagne elettorali presidenziali.122 Svolge importanti funzioni in ottica informativa,
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Sono i partiti che nelle precedenti elezioni presidenziali abbiano ottenuto una quantità di voti compresa tra il 5% ed il 25%.
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Questa possibilità aiuta soprattutto i candidati nuovi, che altrimenti dovrebbero anticipare grandi somme di denaro, nella speranza di superare il 5% dei voti ed ottenere il rimborso in seguito alle elezioni.
122 Dal sito web della FEC: «The duties of the FEC…are to disclose campaign finance information, to enforce the provisions of the law such as the limits and prohibitions on contributions, and to oversee the public funding of Presidential elections» (About the FEC,
contribuendo alla corretta interpretazione dei testi normativi e pubblicando guide per chi volesse tenersi informato sulle procedure da rispettare.
Ogni anno compila un rapporto dettagliato sulle attività svolte, includendovi i pareri consultivi resi, le risultanze processuali, gli sviluppi interpretativi e le raccomandazioni riguardanti le possibili modifiche della legge federale; dal 2007, tale rapporto è stato unito al Performance and Accountability
Report, con cui l’agenzia rende conto della propria situazione fiscale e dei
propri livelli di efficienza.
Il collegio della FEC tiene periodicamente delle riunioni, in sessioni pubbliche (public meetings) o chiuse; solitamente, le prime vengono indette ogni settimana, allo scopo di approvare pubblicamente regolamentazioni, emettere pareri ed intraprendere altre azioni connesse alle sue funzioni. In questo paragrafo verranno esaminati la composizione, la struttura, il funzionamento, le attività ed i poteri della Commissione, che al momento è l’organo di maggior rilievo per quanto riguarda le questioni relative alla
campaign finance.
9.1. Composizione e struttura interna
La Commissione è un organo collegiale, composto da sei membri nominati direttamente dal Presidente degli Stati Uniti e confermati dal Senato; per evitare che l’agenzia sia politicizzata, non più di tre membri possono appartenere allo stesso partito politico. Dal momento che la maggioranza necessaria per qualsiasi azione è di quattro voti, è possibile assistere a fasi di stallo (deadlocks) con un voto di 3-3.
I membri restano in carica per un unico mandato di sei anni; è previsto che le nomine non siano contemporanee, ma distribuite su cicli biennali: ogni due anni, si procede al rinnovamento di due seggi appartenenti a partiti diversi.123
Tra i sei componenti vengono eletti il Presidente ed il Vicepresidente della Commissione, che rimangono in carica per un anno; non è possibile ricoprire tali cariche per più di una volta durante il proprio mandato.124 Oltre ai commissari, la FEC può contare su un organico articolato in sezioni ed uffici; ognuno dei sei membri ha a sua disposizione un Assistente Esecutivo ed un segretario. La FEC ha al proprio interno altri due comitati, quello per le finanze125 e quello per le regolamentazioni, ognuno composto da due commissari.126 Ad un livello gerarchico inferiore si trovano tre uffici separati, ognuno con le proprie sezioni e con il proprio organico; si tratta del
General Counsel, dello Staff Director e dell’Inspector General, le cui figure
di vertice possono essere equiparate a manager di alto livello.
L’Office of the General Counsel si occupa di tutte le questioni legali della commissione, oltre a svolgere funzioni investigative e a tutelare l’applicazione della legge federale. L’autorità legale della FEC risiede totalmente nelle sezioni di tale ufficio,127 che oltre a fornire consigli sulla corretta interpretazione del FECA e sulle varie proposte di legge, offre consulenza all’agenzia per tutte le eventuali questioni etiche; può segnalare al Congresso eventuali misure legislative da intraprendere, evidenziando le maggiori criticità inerenti alla campaign finance.
Si ritiene che la sezione più grande e con il maggior carico di lavoro sia quella relativa all’enforcement, la vigilanza e l’investigazione sulla corretta
124 2 U.S.C. 437(c)(4).
125 Il finance committee si occupa della predisposizione del budget operativo della
commissione; la programmazione parte dal basso, attraverso uno degli uffici della FEC: spetterà poi al comitato delle finanze la definizione del testo da sottoporre al voto della commissione.
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Il finance committee ha per Presidente il vicepresidente della FEC, mentre l’altro componente è colui che verrà nominato vicepresidente della commissione per rimpiazzare il primo. Il regulations committee è invece composto da due commissari, scelti tra i sei della FEC, a cui si aggiunge ex officio il Presidente della stessa. I due comitati possono poi contare su altri membri facenti parte dell’organico della commissione.
127 Le sezioni dell’OGC sono quattro: Public Funding, Ethics and Special Projects; Policy; Enforcement; Litigation.
applicazione della legge; gli avvocati ed i dipendenti assegnati a tale sezione si impegnano in attività di indagine e verifica, interrogando testimoni e cercando di siglare accordi al fine di evitare la fase processuale, di cui si dovrà eventualmente occupare la sezione addetta alla litigation.
L’Office of the Staff Director è responsabile delle questioni amministrative, gestendo tutte le funzioni che non sono riservate né al General Counsel, né all’Inspector General; si articola in un totale di quattordici sezioni,128
tra le quali figura quella che provvede a pianificare e a predisporre le proposte di budget da inviare al comitato delle finanze. Un ruolo importante è rivestito dalla sezione responsabile dell’archiviazione dei resoconti delle campagne elettorali, che conserva i reports pubblici inoltrati dai soggetti coinvolti nella campaign finance.
Essenziale è il lavoro svolto dalla divisione cui spetta l’analisi dei reports: essa infatti esamina attentamente la documentazione ricevuta, disponendo di tre tipi di rimedi qualora riscontri inesattezze. In primo luogo, può invitare i soggetti ad integrare la documentazione, inviando loro una lettera ufficiale; questa potrà essere seguita da una seconda lettera, in caso di mancata risposta. Successivamente, potrà mettere in moto le procedure di revisione dei conti129 o segnalare il caso all’ufficio del General Counsel affinchè attivi le procedure legali del caso.
L’Office of the Inspector General è un ufficio interno alla commissione, ma opera nella più totale autonomia. Uffici dell’Ispettorato Generale sono stati introdotti in ogni agenzia governativa dal 1978,130 allo scopo di vigilare sul loro operato e sulla loro efficienza. All’interno della FEC, conduce indagini su sprechi e comportamenti dei dipendenti, oltre a controllarne il corretto
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Deputy Staff Director for Management, Office of Administration, Data Systems
Development Division, Office of Planning and Management, Office of Election Administration, Information Division, Public Disclosure Division, Report Analysis Division, Audit Division, Office of the Committee Secretary, Office of Congressional Affairs, Office for Equal Employment Opportunity, Personnel Labor Management Office, Press Office.
129 Queste procedure saranno gestite dalla Audit Division. 130 P.L. 95-452, Inspector General Act, 1978.
funzionamento; qualora vengano rilevate problematiche, queste sono segnalate al Congresso, a cui vengono inviati due rapporti all’anno.
9.2. Poteri della Commissione e procedure di enforcement
Le funzioni di vigilanza della FEC sono accompagnate da una serie di procedure, pensate per garantire il rispetto della legge sul finanziamento delle campagne elettorali; tutto parte dalla segnalazione di un’incongruità in un rapporto o dal sospetto di violazione della legge. Oltre al già citato ufficio dello Staff Director, che con la sezione di analisi dei reports può invitare il General Counsel ad indagare più a fondo, sono possibili segnalazioni da parte di qualsiasi soggetto esterno all’agenzia.131
Si apre così un fascicolo relativo al Matter Under Review (MUR), il caso da esaminare: nel caso di segnalazioni interne è la Commisione, con un voto favorevole di quattro membri su sei, a decidere se aprire o meno un MUR.132 Qualora le investigazioni dell’ufficio del General Counsel dovessero convincere la Commissione circa la sussistenza della violazione, si aprirebbe un tentativo di conciliazione: la FEC infatti deve inizialmente cercare di raggiungere un accordo con i trasgressori, proponendo misure riparative o comminando sanzioni pecuniarie. In certi casi, è possibile che sia concesso il ricorso alle procedure di risoluzione alternativa delle controversie; l’Alternative Dispute Resolution, o ADR, consente di negoziare una soluzione più rapida e soddisfacente per le parti. Un ufficio dedicato valuta le circostanze del caso, decidendo se ammettere o meno i soggetti al programma ADR.
Nel caso in cui le procedure di conciliazione non dovessero andare a buon fine, la Commissione procederà a citare in giudizio davanti ad una Corte Distrettuale i soggetti responsabili, avviando un procedimento giudiziario che verrà gestito dalla sezione apposita dell’ufficio del General Counsel.
131 2 U.S.C. 437(g).
132 La Commissione può archiviare un fascicolo in qualsiasi momento, chiudendo le
Per i casi di ritardo o omissione nell’invio dei resoconti periodici, è previsto un programma di sanzioni amministrative, l’Administrative Fine Program, che fornisce dei parametri in base ai quali calcolare l’importo delle sanzioni. La legge federale assegna alla Commissione dei poteri, soprattutto in ambito investigativo; oltre alla capacità di iniziare azioni legali, l’agenzia può infatti ordinare la produzione di documenti e procedere all’esame di testimoni.133
9.3. Funzione consultiva
La FEC svolge un ruolo attivo nell’interpretazione e nella divulgazione delle regole in materia di campaign finance: una delle sue funzioni principali è infatti quella di fornire pareri consultivi, in risposta alle domande su casi concreti.134
Le Advisory Opinions risultano altamente utili, soprattutto nel caso di lacune normative e di decisioni giurisprudenziali innovative: di fronte alle novità dovute alle decisioni della Corte Suprema, i pareri della FEC costituiscono un modo rapido per rispondere ai principali interrogativi pratici che ne derivano, in attesa di interventi legislativi più dettagliati.
Chiunque intenda svolgere attività legate alle campagne elettorali può porre dei quesiti alla Commissione; non possono essere presentate richieste concernenti le attività di altri soggetti, situazioni ipotetiche o questioni generali. La richiesta deve essere presentata in forma scritta, e deve recare una esauriente descrizione delle circostanze e dei fatti riguardanti la questione su cui vertono i dubbi; è possibile ritirare la richiesta, attraverso una dichiarazione firmata, fino a quando la Commissione non emetta il parere.
Entro dieci giorni dalla ricezione dei documenti, l’ufficio del General
Counsel valuta l’ammissibilità dei quesiti; se l’esito è positivo, viene
assegnato un numero di fascicolo e la domanda viene pubblicata sul sito
133 2 U.S.C. 437(f).
web della Commissione e nei registri pubblici. In caso contrario, al richiedente vengono notificate le lacune e le mancanze della richiesta. Una volta che la questione si è qualificata per ottenere una advisory opinion, è possibile per i soggetti interessati intervenire, inviando alla Commissione dei commenti scritti che illustrino le proprie opinioni. I commenti devono essere inoltrati alla FEC entro dieci giorni dalla pubblicazione del quesito (sono possibili deroghe, concesse discrezionalmente dalla Commissione). Sono previsti dei termini, entro i quali deve essere emessa l’opinion: di regola la FEC deve rispondere entro 60 giorni, tuttavia nel caso di quesiti posti da candidati federali nei 60 giorni precedenti le elezioni, il termine si riduce a 20 giorni. Nella prassi, l’agenzia cerca di rispondere alle questioni più urgenti e sensibili entro 30 giorni; talvolta, di fronte a casi che sollevano importanti controversie legali, è possibile che la Commissione richieda un’estensione dei termini, al fine di approfondire l’esame della questione. Il parere definitivo viene solitamente emesso durante una seduta pubblica, quando la Commissione ottiene una maggioranza di quattro voti circa una delle proposte di opinion; per una maggiore trasparenza, prima del meeting le varie bozze del parere vengono rese pubbliche ed inviate tramite e-mail al richiedente, che può inviare alla FEC i propri commenti in merito, oltre a poter comparire nella seduta pubblica per rispondere ad eventuali domande relative alla sua richiesta.
L’opinion viene pubblicata sul sito internet della FEC e spedita al richiedente mediante posta certificata; qualora non si raggiunga una maggioranza valida, si comunica l’impossibilità di emettere un parere. Le opinioni consultive della Commissione offrono una tutela legale a coloro che vogliano intraprendere attività assimilabili a quelle che sono state oggetto di analisi, a condizione che i soggetti operino in buona fede e nel rispetto dell’opinion.
In determinate circostanze, è possibile che la Commissione riconsideri il parere emesso; ciò può accadere su domanda del richiedente iniziale, entro 30 giorni dalla pubblicazione, o su iniziativa di un singolo commissario: per
procedere al riesame, è necesario il voto favorevole di almeno quattro componenti del collegio.
Tra le più recenti advisory opinions, rivestono un ruolo importante quelle relative ai quesiti di Club for Growth135 e Commonsense Ten;136 alla luce delle pronunce di Citizens United v. FEC e Speechnow.org v. FEC, i due gruppi chiedevano se fosse possibile formare dei comitati politici al fine di raccogliere denaro illimitatamente, per finanziare delle spese indipendenti. La risposta affermativa della Commissione ha dato il via libera alla nascita dei discussi comitati politici attualmente conosciuti come SuperPACs.137