L’ente di governo dell’Ambito

Una volta delimitato l’A.T.O., secondo il disposto dell’originario art. 147 del Codice dell’Ambiente si sarebbe dovuta istituire l’Autorità d’Ambito, una

“struttura dotata di personalità giuridica”. Alla stessa sarebbe stato delegato l’esercizio delle competenze spettanti agli enti locali in materia di gestione delle risorse idriche, “ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche di

cui all’art. 143 (acquedotti, fognature, impianti di depurazione, ecc.)” e

“l’organizzazione, l’affidamento e il controllo della gestione del servizio idrico integrato”179.

Orbene, l’art. 148, rubricato “Autorità d’Ambito territoriale ottimale”, è stato abrogato dal comma 186 bis dell’art. 2 della l. n. 191/2009, come modificato dall’art. 13, comma 2, della legge n. 14/2012180. Entro il termine stabilito dalla legge, le Regioni avrebbero dovuto assegnare con legge le funzioni spettanti alle soppresse Autorità ad un diverso ente, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Dunque, al legislatore regionale era stata riservata un’ampia sfera di discrezionalità nella scelta dei moduli organizzativi sostitutivi più adeguati a garantire l’efficienza del servizio idrico integrato181.

Tale discrezionalità, tuttavia, secondo la Corte costituzionale182, non avrebbe potuto estendersi fino al punto di consentire alla legge regionale di individuare direttamente la modalità di gestione del servizio. Infatti - come anticipato - le modalità di affidamento del servizio idrico, in base alla consolidata giurisprudenza della Consulta183, rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. e).

179

Sul ruolo attribuito all’Autorità d’Ambito, qualificata come forma atipica ed obbligatoria di gestione associata, cfr. A. Iunti, Le Autorità d’Ambito tra normativa statale e scelte del legislatore regionale, in Le Istituzioni del Federalismo, 4/2008.

180

Sul punto, cfr. E.M. Palli, La (prorogata) soppressione delle Autorità d’ambito territoriale ottimale in servizi pubblici ambientali, in Istituzioni del Federalismo, 2012, n. 4.

181

Parte della dottrina ha espresso dubbi circa la bontà della scelta di demandare alle regioni il processo di razionalizzazione dimensionale dei servizi locali, richiamando l’esperienza fallimentare della legge n. 36 del 1994. Cfr. M. Ramajoli, Liberalizzazione: una lettura giuridica, in Il diritto dell’economia, vol. 25, n. 79, 3/2012, p. 515 .

182

Corte cost., sent. 13 aprile 2011, n. 128, in www.cortecostituzionale.it.

183

Corte cost., sent. 24 luglio 2009, n. 246, in www.cortecostituzionale.it e Corte cost., sent. 3 novembre 2010, n. 325, cit.

57

Né l’ente di governo dell’Ambito avrebbe potuto essere esautorato dalla prerogativa di affidare il servizio; la Consulta ha, infatti, dichiarato incostituzionale la legge regionale n. 11 del 20 giugno 2011, con cui la Regione Puglia aveva riservato la gestione del servizio idrico integrato della Puglia ad un’unica azienda pubblica regionale denominata “Acquedotto Pugliese (AQP)”184185. La decisione è coerente con i principi fissati dalla Corte in merito al riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di servizio idrico integrato: come detto, da un lato, la disciplina delle forme di gestione e delle procedure di affidamento del servizio idrico integrato rientra nella potestà esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza186; dall’altro lato, in merito ai profili legati alla tutela dell’ambiente, il legislatore statale è chiamato a disciplinare la materia del SII proprio al fine di salvaguardare in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale i beni ambientali, tra i quali rientra anche il patrimonio idrico187.

La disposizione impugnata, pertanto, si poneva in contrasto con la legge statale, sia perché escludeva che l’Autorità d’Ambito della Puglia scegliesse con propria delibera le forme di gestione del servizio idrico sia perché stabiliva, con legge anziché con provvedimento, che il servizio fosse affidato a una specifica azienda pubblica188.

Per una breve rassegna sulla giurisprudenza costituzionale in materia, si rinvia a R. Cifarelli, Il Servizio Idrico Integrato tra liberalizzazione ed “incerta” privatizzazione, in Amministrazione in Cammino, www.luiss.it.

184

Peraltro, l’Autorità d’Ambito era stata individuata nella persona giuridica del citato A.Q.P.

185

Cfr. Corte cost., sent. 21 marzo 2012, n. 62, in www.cortecostituzionale.it. Con la sentenza, la Corte ha rilevato che, anche dopo l’abrogazione referendaria dell’art. 23 bis del decreto legge n. 112 del 2008, la disciplina statale impedisce alla Regione di provvedere direttamente all’esercizio delle funzioni del servizio idrico integrato, dovendo essa limitarsi ad individuare l’ente o il soggetto competente a deliberare la forma di gestione e ad aggiudicarne la gestione. Cfr. L. Alla, Corte Costituzionale, sentenza 21 marzo 2012, n. 62 in tema di illegittimità costituzionale della legge regionale che affida direttamente ad un ente pubblico la gestione del servizio idrico integrato,in Amministrazione in cammino, www.luiss.it; R. Cifarelli, Corte costituzionale e Servizio Idrico Integrato: appunti sulla sentenza n. 62/2012, in Amministrazione in Cammino, www.luiss.it. Sulle conseguenze dell’abrogazione referendaria dell’art. 23 bis, cfr. infra il paragrafo sulle modalità di affidamento del servizio.

186

E’ in effetti finalizzata a garantire la trasparenza, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della gestione medesima.

187

Cfr. Corte cost., sent. n. 20 novembre 2009, n. 307, in www.cortecostituzionale.it.

188

Cfr. S. Sileoni, Gestione pubblica dell’acqua, tra slogan politici e regole di diritto, in www.chicago-blog.it, 2012.

58

Di lì a poco, la Corte costituzionale189 ha bocciato anche la legge regionale del Molise (n. 2/2012) che affidava la gestione del servizio idrico integrato direttamente ad una azienda speciale regionale.

Dunque, l’affidamento del servizio idrico spetta alle Autorità d’Ambito o, meglio, agli enti che le hanno sostituite190. Una legge regionale che affidi direttamente il servizio ad una specifica società pubblica è illegittima. Sulla base della norma statale la legge regionale deve limitarsi a individuare un ente che eserciti le competenze già spettanti alle A.A.T.O. Solo a questo soggetto, e non direttamente alla Regione, compete, quindi, sia deliberare la forma di gestione del servizio idrico integrato sia aggiudicarne la gestione.

L’attuale art. 147, come modificato dal d.l. n. 133/2014, conv. con modif. in l. n. 164/2014, parla di “ente di governo dell’Ambito”, al quale gli enti locali hanno l’obbligo di partecipare, trasferendo l’esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all’articolo 143, comma 1191192. Il comma 4 stabilisce

189

Corte cost., sent. 23 luglio 2013, n. 228, in www.cortecostituzionale.it.

190

In generale, per i servizi pubblici locali, il comma 1 bis dell’art. 3 bis del d.l. n. 138/2011 conv. nella l. n. 148/2011 (introdotto dall’art. 34, comma 23, legge n. 221 del 2012) prevede che l’esercizio delle funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, in cui sono ricomprese anche la scelta delle forme di gestione e di affidamento nonché di determinazione delle tariffe per quanto di competenza, spettano unicamente agli enti di governo degli ambiti ottimali individuati o designati sulla base del comma 1 dello stesso art. 3.

191

In proposito, non sembra superfluo ricordare che l’art. 148, comma 5, prevedeva che l’adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato fosse “facoltativa per i Comuni con popolazione fino a 1000 abitanti inclusi nel territorio delle Comunità montane”, a condizione che la gestione del servizio idrico fosse operata direttamente dall’amministrazione comunale ovvero tramite una società a capitale interamente pubblico e controllata dallo stesso Comune. Si tratta di Comuni che, pur essendo dotati di preziosissime risorse idriche, presentano una ridotta capacità organizzativa, gestionale e di spesa. Nello schema del secondo decreto legislativo correttivo ed integrativo del Codice dell’ambiente, adottato dal Governo il 12 ottobre 2006 e non approvato per decadenza dei termini, era prevista l’eliminazione della richiamata disposizione derogatoria. Il decreto correttivo approvato dal Consiglio dei Ministri il 21 dicembre 2007, invece, non ha più abrogato ma riscritto il comma quinto dell’art. 148. L’art. 2, comma 14, del decreto citato, manteneva fermo l’obbligo di tutti gli enti locali di partecipare all’Autorità d’Ambito, stabilendo che fosse facoltativa - per gli enti locali minori - soltanto l’adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato. Peraltro, l’eventuale mancata adesione era subordinata a due condizioni: che questi enti gestissero l’intero servizio idrico integrato e che vi fosse il previo consenso dell’Autorità d’Ambito. Sul piano formale e del metodo va evidenziata la mancanza di chiarezza dell’art. 2, comma 14, dal momento che non si specificava che con esso si intendeva sostituire il dettato dell’art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/06.

192

In riferimento alla legge della Regione Piemonte n. 3 del 1997, il Consiglio di Stato ha dichiarato che “l’Autorità è diretta espressione degli enti locali, che nella convenzione istitutiva devono definire le relative quote in base alla popolazione e al territorio di ciascuno, nella necessità di garantire le esigenze del territorio e l’equilibrio di rappresentanza fra i Comuni montani necessariamente partecipanti tramite la comunità montana e gli altri Comuni, ed

59

anche il criterio di ripartizione delle spese sostenute dall’ente di governo dell’Ambito per il mantenimento delle proprie strutture operative: queste saranno determinate ogni anno e divise tra gli enti locali membri, sulla base della rispettiva quota di partecipazione.

Alla Regione è conferito un potere sostitutivo da esercitare, previa diffida all’ente locale ad adempiere entro il termine di trenta giorni, attraverso la nomina di un commissario ad acta, con spese a carico dell’inadempiente (art. 172, comma 4).

Va, infine, evidenziato che, differentemente dalla legge Galli, il Codice dell’ambiente, qualificando - come detto - l’ente di governo dell’Ambito come soggetto distinto rispetto agli enti locali che ne fanno necessariamente parte, gli riconosce la personalità giuridica193. Ciò significa che l’ente d’Ambito può acquisire diritti ed assumere obblighi, senza l’intervento degli enti locali194, con il vantaggio della maggiore efficienza195.

assicurare funzionalità dell’organismo”; Cons. Stato, 5 settembre 2005, n. 4478, in Foro Amm. CDS, 2005, p. 2603.

193

T.a.r. Campania-Napoli, sez. I, sent. 22 ottobre 2008, n. 18797, in www.acquaeterritorio.it, 2008. E’ stato proposto ricorso dall’ente d’Ambito Napoli Volturno contro il Comune di Pozzuoli, per l’annullamento, previa sospensione, del bando di gara indetto con determinazione dirigenziale in data 20 maggio 2008, n. 741, avente ad oggetto l’affidamento della gestione del ciclo integrato delle acque, i lavori di adeguamento della rete idrica e fognaria, nonché la progettazione esecutiva dei lavori di adeguamento della rete idrica e fognaria comunale. L’ente d’Ambito ha dedotto l’incompetenza del Comune a procedere all’affidamento del servizio idrico. Il collegio giudicante ricorda come secondo l’orientamento costante della Sezione, dal momento della costituzione dell’ente d’Ambito tutte le funzioni in materia di servizi idrici dei Comuni e delle province consorziati sono esercitate dall’ente di Ambito medesimo, restando sottratta agli enti territoriali partecipanti al consorzio obbligatorio l’esercizio di un potere diretto sugli impianti e la possibilità di incidere, con propria autonoma delibera, sulla gestione del servizio. (Cfr. T.a.r. Campania, sez. I, sent. 17 giugno 2008, n. 5968, in Foro Amm. TAR, 2008, 6, p. 1797; T.a.r. Campania, Napoli, sez. I, sent. 29 dicembre 2005, n. 20674, in Massima redazionale, 2006). Pertanto, considerando sia il bando che il disciplinare di gara illegittimi, il Tribunale Amministrativo Regionale ha accolto il ricorso e per l’effetto ha annullato il provvedimento impugnato.

194

S. Cimini, Il servizio idrico integrato alla luce del Codice dell’ambiente e delle ultime novità normative, in Giustamm.it, 2008, ha specificato che se si considera che l’art. 147, comma primo, d.lgs. n. 152/2006, affida direttamente a tale ente tutte le competenze spettanti agli enti locali in materia di gestione delle risorse idriche, “la rilevanza di questo cambiamento diventa ancor più evidente”.

195

L’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti aveva messo in evidenza come, in passato, per ogni provvedimento adottato dalla conferenza dei sindaci, fosse necessaria l’assunzione di apposita delibera da parte di tutti i consigli degli enti locali compresi nell’Ambito. Relazione Annuale al Parlamento sullo stato dei servizi idrici, Anno 2005, Roma, luglio 2006, in www.minambiente.it, 2006.

60