Il Codice dell’ambiente: iter di approvazione

Nell’esercizio della propria competenza legislativa esclusiva ex art. 117 Cost., il Parlamento con la legge n. 308 del 2004135, ha delegato il Governo ad adottare

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E. Follieri, Profili amministrativi nell’individuazione delle materie di cui all’art. 117 Cost., in Associazione Italiana dei Professori di Diritto Amministrativo, Annuario 2002, Milano, 2003.

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A. Maltoni, voce Enti locali, in M. Clarich e G. Fonderico (a cura di), Dizionario di diritto amministrativo, cit.

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Corte cost., sent. 19 luglio 2004, n. 236, in Giur. Cost., 2004, p. 2463.

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Corte cost., sent. 27 gennaio 2004, n. 43, in Giur. Cost., 2004, p. 594, con nota redazionale di F. Dal Canto e con osservazioni di G. Fontana, I poteri sostitutivi delle Regioni tra inevitabili forzature ed evitabili incoerenze; Corte cost., sent. 15 giugno 2004, n. 173, in Giur. Cost., 2004, p. 1787.

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Legge 15 dicembre 2004, n. 308, “Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione” (G.U. 27 dicembre 2004, Suppl. ord. n. 302). A proposito, v. i commenti di F. Fonderico, “La muraglia e i libri”: legge delega, testi unici e codificazione del diritto ambientale, cit. e di M. Cantarini, Il decreto legislativo 152/2006: il codice ambientale, in Amministrazione in cammino, in www.luiss.it, 2006.

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uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento ed integrazione della normativa afferente i seguenti macro-settori: gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati; tutela delle acque dall’inquinamento e gestione delle risorse idriche; difesa del suolo e lotta alla desertificazione; gestione delle aree protette, conservazione e utilizzo sostenibile degli esemplari di specie protette di flora e di fauna; tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente; procedure per la valutazione di impatto ambientale, per la valutazione ambientale strategica e per la valutazione ambientale integrata; tutela dell’aria e riduzione delle emissioni in atmosfera. Inoltre, la stessa legge ha previsto la possibilità di emanare disposizioni correttive ed integrative, entro due anni dall’entrata in vigore del Codice, come è accaduto, in primis, con il d.lgs. n. 284 del 2006, che ha interessato, tra l’altro, proprio il servizio idrico integrato136.

Con il d.lgs. n. 152/2006, il Governo non si è limitato ad un rimaneggiamento della l. n. 36/1994, oltre che di qualche articolo del T.U. n. 1775/1933, della l. n. 183/1989 e di altre leggi137, ma ha innovato l’assetto istituzionale del settore idrico.

E’ noto come la dottrina138 distingua i testi unici in (almeno) due categorie, quella delle fonti di produzione del diritto e quella dei testi unici compilativi. In questa prospettiva, il d.lgs. n. 152 del 2006 rappresenta un ibrido: da un lato, ha riprodotto pedissequamente le norme previgenti, dall’altro ha introdotto direttive nuove. Si consideri che, accorpando in 318 articoli e sei “capitoli” tutti i settori

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La legge delega, dettando sia principi di carattere generale sia indicazioni di carattere settoriale (art. 1, comma 9; per la gestione delle risorse idriche, in particolare la lett. b), al fine di riordinare la materia in grandi aree ambientali attraverso codici tematici, prevedeva che una speciale commissione, composta da ventiquattro membri scelti tra professori universitari, dirigenti di istituti pubblici di ricerca e esperti di alta qualificazione, apportasse il suo contributo agli uffici del Ministero dell’ambiente (art. 1, comma 11). Inoltre, l’art. 1, comma 14, stabiliva che fossero istituite forme di consultazione delle organizzazioni sindacali e imprenditoriali e delle associazioni nazionali riconosciute per la protezione dell’ambiente e per la tutela dei consumatori. In base al comma seguente, il Ministro dell’ambiente, ogni quattro mesi dalla data di istituzione della “commissione dei ventiquattro”, avrebbe dovuto riferire alle competenti Commissioni parlamentari sullo stato dei suoi lavori.

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Si consideri anche la normativa in materia di inquinamento di cui al d. lgs. n. 152/1999. Sul punto, cfr. P. Urbani, Osservazioni allo schema di decreto legislativo in materia di difesa del suolo e delle acque, in ASTRID – Rassegna, n. 18 del 2005.

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B. Mattarella, Il testo unico come riordino normativo, in E. Ferrari (a cura di), La disciplina pubblica dell’attività edilizia e la sua codificazione, Milano, 2002.

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previsti dalla delega, il testo ha recepito otto direttive comunitarie139 e abrogato cinque leggi, due decreti legislativi, quattro Dpr, tre Dpcm e otto decreti ministeriali, guadagnandosi così l’appellativo di “Codice dell’ambiente”140141.

Già nell’iter di approvazione, si immaginavano le difficoltà che avrebbero accompagnato l’esegesi di un testo così voluminoso, frutto dell’opzione del Governo per l’adozione di un solo decreto. Tra l’altro, tale scelta ha prevalso solo nella fase finale, senza che si sia avuto il tempo e l’accortezza necessari a realizzare quegli interventi di coordinamento, necessari per armonizzare la normativa di risulta. Ciò emerge già dagli elenchi definitori, che inaugurano ciascuna sezione e che, anziché offrire una chiave di lettura di ogni parte del decreto, rischiano talvolta di complicare il quadro complessivo a causa delle numerose ripetizioni, sovrapposizioni e differenze, anche sostanziali, che li contraddistinguono142.

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In particolare, la parte III costituisce attuazione della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che, in estrema sintesi: scandisce molteplici adempimenti, correzioni ed integrazioni da parte degli Stati Membri fino al 2024, afferma la necessità di sviluppare una politica integrata in materia di acque, che consentirà di evitare il ricorso alla legislazione emergenziale, ed individua quale principale unità di gestione il bacino idrografico.

La politica comunitaria, con la direttiva in esame e i numerosi atti ad essa collegati, inaugura il cammino di reductio ad unum della disciplina delle acque. Per la prima volta, si guarda alle acque in maniera unitaria e “circolare”, in un’ottica di sostenibilità e di intervento pubblico in tutti i settori “idroesigenti” (governo del territorio, sviluppo produttivo, agricoltura). Cfr. N. Greco e P. Biondini, Integrazione tra aspetti qualitativi e quantitativi, concorrenza d’usi, definizione di rischi e rimedi come oggetto della regolazione: l’esempio dell’acqua, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 2005, f. 147 e 148, p. 117 e ss.; P. Urbani, Il recepimento della Direttiva comunitaria sulle acque (2000/60): profili istituzionali di un nuovo governo delle acque, Relazione tenuta al Convegno IEFE-Gruppo 183 su “L’attuazione della Direttiva Comunitaria sulle acque (2000/60): Sfide e opportunità per una politica sostenibile dell’acqua in Italia” - Università Bocconi, Milano 17 ottobre 2003, in www.astridonline.it.

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Anche se c’è chi come P. Dell’Anno (Osservazioni sulla costituzionalità del d.lgs. 152/06, di riordino della materia ambientale, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, n. 10/2006, p. 566) ritiene manifestamente enfatica ed infondata la definizione di “testo unico ambientale”. “Non si tratta - infatti - di un testo unico, cioè di una fonte normativa unitaria, volta a riordinare l’intera materia ambientale, coordinando ed integrando la legislazione ambientale esistente, ma di un testo coarcevo di cinque complessi normativi ambientali settoriali, che hanno mantenuto la loro autonomia formale e sostanziale”.

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Sono state praticamente sostituite le varie normative di settore, fatte salve solo alcune previsioni in materia di difesa del mare (es. legge n. 9794 del 1982), di gestione di particolari tipi di rifiuto e di tutela dell’atmosfera, anche se il testo delle disposizioni abrogate è stato spesso pedissequamente riprodotto nel nuovo decreto e continua perciò a spiegare gli effetti precedenti. Cfr. S. Margiotta, Cambia la legislazione ambientale con il d.lgs. 152/2006, in Ambiente&Sicurezza - Il Sole 24 ORE, 9/2006, p. 109.

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G. Di Gaspare, La gestione delle risorse idriche e il servizio idrico integrato nel decreto legislativo n. 152/2006, attuativo della legge di delega n. 308/15 dicembre 2004 (testo aggiornato della relazione del seminario ACEA Roma, 21 dicembre 2005 sullo schema di d.lgs. 152/06), in Amministrazione in cammino, in www.luiss.it, 2006.

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Con specifico riferimento al settore delle acque, si deve, inoltre, considerare che la parte terza del Codice, rubricata “Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche”, prevede l’emanazione di una molteplicità di provvedimenti, soprattutto regolamentari. In particolare, il legislatore si è sforzato di prevedere uno schema di interventi a cascata, con poteri sostitutivi o soluzioni alternative tese a superare l’eventuale (e molto probabile, vista l’esperienza precedente) inerzia dei soggetti coinvolti nell’attuazione della riforma, così da evitarne il blocco.

Peraltro, per quanto più specificamente interessa in questa sede, va rilevato che le modalità di gestione ed affidamento del servizio idrico integrato hanno seguito le sorti dell’incessante opera di rivisitazione normativa che ha coinvolto la normativa generale dei servizi pubblici locali143.