Come si evince dall’analisi finora condotta, negli ultimi anni, il dibattito in materia di risorse idriche si è condensato sulla natura del soggetto gestore e sulle modalità di affidamento del servizio idrico integrato, sottraendosi ad un’analisi più profonda delle cause del rallentamento degli investimenti e della inefficienza in generale309.
In verità, l’inasprirsi della contrapposizione ideologica pubblico/privato310 e
profit/no profit potrebbe rappresentare un ulteriore ostacolo al concreto superamento delle difficoltà che - come visto - caratterizzano, da un ventennio, l’attuazione dei principi della legge Galli311.
In effetti, il problema della gestione dell’acqua non è esclusivamente legato alla forma della sua “proprietà” rectius della sua gestione: non è corretto parlare di inefficienza intrinseca della gestione pubblica o privata.
Da più parti si è affermato che il referendum del 2011 ha fatto emergere la sfiducia di una buona parte dei cittadini sulla capacità delle imprese private di gestire i cd. servizi meritori - vale a dire i servizi che si riferiscono a beni comuni
309
M.R. Mazzola, Il settore idrico, in C. De Vincenti, Finanziamento delle local utilities e investimenti di lungo termine, Santarcangelo di Romagna, 2012; condivide l’opportunità di superare l’approccio ideologico anche F. Caporale, Tendenze, controtendenze e ipostatizzazioni nel governo e nella gestione dei servizi idrici, in Munus, 2013.
310
Cfr. ex multis F. Luciani, “Pubblico” e “privato” nella gestione dei servizi economici locali in forma societaria, in www.giustamm.it; A. Zucchetti, Prospettive della gestione delle risorse idriche. “Privatizzazione” delle acque?,in L’amministrazione Italiana, 7-8/2010.
311
M. Interlandi, Rilevanza giuridica della qualità dei servizi pubblici e disciplina del servizio idrico integrato nell’attuale processo di liberalizzazione e regolazione “nel” mercato, in www.giustamm.it, 2012.
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- e sulla capacità della Amministrazione Pubblica di controllare il rispetto del vincolo collettivo da parte delle imprese private312.
In realtà, anche se si riconosce - come ha fatto il corpo elettorale italiano in occasione del referendum - la natura di bene essenziale e primario dell’acqua non si può non considerare che la sua gestione richiede capitali e tecnologie, organizzati secondo una logica di impresa. Gestire un servizio idrico oggi significa avere la capacità di garantire livelli qualitativi molto elevati e, quindi, saper utilizzare tecniche e attrezzature e poter usufruire di professionalità che sono difficilmente rinvenibili all’interno dell’Amministrazione. Bisogna, inoltre, dimostrare capacità di adattare le soluzioni alle peculiari esigenze dell’ambito territoriale in cui si opera.
Questo non significa mercificare il servizio idrico, ma acquisire consapevolezza del fatto che una efficiente gestione dello stesso richiede un’organizzazione aziendale sofisticata e una mentalità orientata a garantire l’equilibrio costi-ricavi.
In definitiva, il dibattito sulla ristrutturazione dei servizi idrici dovrebbe essere impostato in modo radicalmente diverso rispetto al passato: si dovrebbe evitare di fossilizzarsi sul binomio pubblico/privato313. Anche perché, nel nostro Paese “è
diffusa un’ostilità alla impresa privata” altrettanto forte rispetto alla “sfiducia nel
pubblico”, per cui “gli assiomi ideologici e i modelli astratti servono a poco” 314.
Tuttavia, come detto, il tema dei servizi pubblici locali - e quello del servizio idrico in particolare - è segnato oggi da uno spiccato ideologismo315, che
312
Sul punto, cfr. U. Mattei, Beni comuni. Un manifesto, Roma-Bari, 2011; M. Ruotolo, Non “ce la chiede l’Europa” e non “la vogliono i cittadini”. Brevi note sulla privatizzazione dei servizi pubblici locali, in www.costituzionalismo.it, 2/2012, e da ultimo, U. Mattei, A. Quarta, L’acqua e il suo diritto, Roma, 2014.
Sulla recente tendenza dei Paesi europei al cd. in-sourcing di servizi pubblici precedentemente privatizzati, cfr. H. Wollmann e G. Marcou, From public sector-based to privatized service provision. Is the pendulum swinging back?, in H. Wollmann e G. Marcou (a cura di), The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market, Edward Elgar, 2010, p. 168 e ss.
313
Tale è anche la conclusione del World Water Forum di Kyoto del 18-23 marzo 2003, in cui si è sottolineato che, a prescindere dal modello pubblico o privato scelto, è importante garantire un sistema di regolamentazione e governance che assicuri la qualità del servizio e la sostenibilità economica e ambientale.
314
B.G. Mattarella, A. Natalini (a cura di), La regolazione intelligente. Un bilancio critico delle liberalizzazioni italiane. Introduzione, Firenze, 2013.
315
S. Staiano (I servizi pubblici locali nel decreto legge n. 138/2011. Esigenze di stabile regolazione e conflitto ideologico immaginario, cit.) specifica che l’ideologismo di specie “è tra i
100
costituisce indubbiamente un fattore di vischiosità e di irresolutezza. Si è parlato addirittura di “guerra dell’acqua”316.
Al contrario, lo “Stato” e il “mercato” non dovrebbero essere visti come soluzioni antitetiche, ma come termini complementari e coesistenti. Del resto, la natura “pubblica” di determinati interessi in gioco non implica che un soggetto pubblico sia sempre, in ragione della sua natura, capace di ottenere risultati migliori317.
Bisognerebbe porsi in una prospettiva di second best, ossia di compromesso, tra le diverse contrapposte esigenze di superare i market failures e ridurre al minimo le distorsioni provocate dall’intervento pubblico e dall’assenza di concorrenza318.
In questa ottica, la proprietà dell’azienda conta poco, quello che conta davvero è la qualità del sistema di regolazione in cui le aziende operano. Fattore fondamentale per lo sviluppo del settore è la costruzione di un appropriato sistema di governance. “Se le regole sono buone e il regolatore sa fare il suo mestiere,
anche le imprese private operano bene. Se sono cattive e il regolatore non esiste, anche le imprese pubbliche possono operare male”319.
Bisognerebbe, quindi, rafforzare i poteri dell’Autorità di regolazione a livello centrale e degli enti di governo dell’Ambito, definire con precisione l’alveo delle rispettive competenze e fare in modo da utilizzare gli strumenti già previsti - primo fra tutti quello tariffario - per incentivare il gestore a garantire la qualità del servizio erogato.
più perniciosi, poiché attraversa gli schieramenti politici e persino le appartenenze ideologiche (l’ideologismo infatti non è ideologia, che, quando di buona lana, è visione generale capace di sostenere la progettualità politico istituzionale; esso appartiene piuttosto al mondo degli “spiriti animali”, i quali non operano solo in campo economico, e, al di fuori di questo, non sempre hanno effetti costruttivi), ed è particolarmente resistente all’evidenza degli elementi fattuali e di esperienza, che invece dovrebbero essere ricostruiti con molta precisione e massimamente considerati per essere posti a fondamento delle scelte legislative”.
316
F. Costantino, La guerra dell’acqua. Dalla proprietà del bene alla gestione del servizio, cit.
317
A. Massarutto, La regolazione economica dei servizi idrici, in www.iefe.unibocconi.it, 2009.
318
M. Crew e J. Parker, International Handbook of economic regulation, 2006, richiamati da A. Massarutto, La regolazione economica dei servizi idrici, cit.
319
Intervista a A. Massarutto, pubblicata su www.messagerosantantonio.it.
Peraltro, lo stesso Autore avverte che bisognerebbe comunque scongiurare il rischio che la regolazione si concretizzi in una disciplina amministrativa dell’economia.
Sul concetto di regolazione si veda anche G. Fonderico, Diritto della regolazione economica, in M. Clarich e G. Fonderico (a cura di), Dizionario di diritto amministrativo, 2007.
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Gli enti locali, dal canto loro, dovrebbero assumere maggiore consapevolezza dei benefici di una concorrenza “reale” e pensare alla gara non come allo strumento necessario e sufficiente per risolvere definitivamente ogni problema, ma piuttosto come ad un’occasione per affrontare e discutere pubblicamente tutte le proposte, per valutare quale sia l’entità dei rischi connessi alla gestione e cercare così la soluzione più idonea.
L’attività di regolazione, poi, non dovrebbe esaurirsi nel disegno di regole ex
ante e nell’attività di controllo ex post, ma dovrebbe rappresentare un gioco sequenziale in cui le “mosse” del regolatore e del regolato si susseguono nel tempo, le une come reazione alle altre e insieme causa delle successive320.
Gli enti locali dovrebbero, inoltre, trasformare il proprio ruolo nella fase successiva alla stipula, utilizzando effettivamente strumenti di indirizzo e controllo, come ad esempio il contratto di servizio, anche perché le Amministrazioni locali potrebbero giovarsi dell’esperienza accumulata nel corso dei decenni nell’attività di gestione diretta o indiretta (per il tramite delle società partecipate), per fare in modo che i gestori attuali e futuri non si trovino nelle condizioni che hanno determinato gli insuccessi del passato321.
Infine, bisognerebbe utilizzare un metodo tariffario che stimoli effettivamente gli investimenti di cui il settore ha bisogno, garantendo al contempo la responsabilizzazione del gestore che investe e quella degli utenti, in ragione della scarsità della risorsa.
La questione merita di essere affrontata con serietà, dato che la creazione di soggetti ed assetti di regolazione certi ed adeguati al settore idrico322 potrebbe avere anche un discreto impatto sul rilancio dell’intero Paese, garantendo modernizzazione, ripresa degli investimenti infrastrutturali, sviluppo di tecnologie e - con molta probabilità - incremento dell’occupazione.
320
Già negli anni ‘70, si riconosceva la natura evolutiva e per così dire processuale della regolazione. Cfr. V. Goldberg, Regulation and Administerd Contracts, The Bell Journal of Economics, 1976, parlava della regolazione come “contratto amministrato”.
321
D. Agus, I servizi pubblici locali e la concorrenza, cit.
322
Il Coviri ha evidenziato, nelle sue Relazioni Annuali, il basso costo della regolazione: circa 0,7 euro per abitante/anno.
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