La storia del bicameralismo italiano è necessariamente complessa, perché da un lato si lega alla faticosa evoluzione dell’assetto politico- istituzionale della penisola, frammentata in molteplici Stati ed influenzata da differenti culture locali; dall’altro, perché s’intreccia alle vicende internazionali i cui effetti si propagavano prepotentemente in tutt’Europa, condizionando irreversibilmente il corso degli eventi22.
In Italia la tradizione bicamerale è precedente all’unificazione ed alla stessa affermazione del parlamentarismo inteso in senso moderno, essendo numerose le esperienze di assemblee articolate al loro interno in due organismi sviluppatesi sin dalla fine del XVIII secolo con il diffondersi degli ideali della Rivoluzione francese, collegate quasi sempre all’esigenza di orientare su basi democratiche e repubblicane i nascenti ordinamenti politici.
Già nel 1796 la Costituzione di Bologna affidava il potere legislativo a due distinte camere: il Consiglio Maggiore e il Consiglio Minore23.
In seguito alla fusione delle Repubbliche Cispadana e Cisalpina nel 1797, anche la nuova Costituzione imposta da Napoleone prevedeva un Parlamento strutturato in due camere, il Gran Consiglio e il Consiglio dei Seniori, i cui componenti (nel numero rispettivamente di 160 e 80) tuttavia non venivano eletti bensì designati (tutti) dallo stesso Napoleone.
Altrettanto interessante, seppur di breve durata, il modello bicamerale che si affermò in Sicilia con la Costituzione del 181224 che, ispirandosi
22 Si pensi alla Rivoluzione francese, che diffuse in Italia una nuova tensione liberale e costituzionale, ovvero all’ascesa napoleonica, che impose in tutt’Europa un assetto autocratico. Cfr. P. CARNEVALE ., Il Parlamento, in Modugno F. (a cura di) Lineamenti di
diritto pubblico, Giappichelli, Torino, 2008, pag. 248.
23 I rappresentanti, nel numero complessivo di 360, venivano eletti all’interno dei territori locali attraverso appositi comizi elettorali. Cfr. R. MATTIOLI, (a cura di), La Costituzione di Bologna
del 1796, Collezione di documenti, Centro culturale e ricreativo S. Cristoforo, Ozzano
Dell’Emilia (Bo). Dopo l’istituzione di assemblee costituenti nelle città di Modena, Reggio, Bologna e Ferrara, il secondo congresso Cispadano, iniziato nel 1796, rappresentò la prima assemblea elettiva nazionale che scelse la soluzione bicamerale. Cfr. Carnevale, op. cit. 24 La Costituzione siciliana fu quasi un prototipo del modello inglese, adattato alle esigenze locali. La Costituzione siciliana del 1812 venne adottata nel Regno di Sicilia in opposizione alla politica oppressiva e fiscalista del re Ferdinando I di Borbone e all'avanzata napoleonica. Le dodici basi o principi generali, dopo la loro approvazione da parte del Parlamento, furono sottoposte al re che, pur molto lontano dall'entusiasmarsene, fu costretto ad accettarle. La costituzione dunque fu approvata dal Parlamento (fu perciò votata e non ottriata, proprio come quella di Cadice). Essa prevedeva un potere legislativo attribuito a due camere, una dei Comuni (corrispondente all'ultimo Braccio, detto demaniale, eleggibile con voto censitario e palese) e l'altra dei Pari (dove si accorpavano primo e secondo Braccio, rispettivamente
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alla tradizione costituzionale anglosassone, contemplava un Parlamento a struttura bicamerale, costituito da una “Camera de’ Signori” di nomina regia e da una “Camera de’ Comuni” eletta a suffragio ristretto. Pur nella varietà delle soluzioni tecniche (mono o bicamerali), possono essere individuati tre prototipi connotanti i primi parlamenti italiani, tutti di ascendenza monarchica e di impostazione liberale moderata: quello di tradizione inglese (cui si ispirava la Costituzione siciliana del 1812 e che condizionò il successivo Parlamento subalpino); quello più democratico, rappresentato dalla Costituzione di Cadice del 181225; e quello più conservatore, ispirato
alla Charte concessa nel 1814 dal re Luigi XVIII ai francesi26.
Questi primi timidi esperimenti istituzionali condussero nel corso del XIX secolo al definitivo riconoscimento del Parlamento quale apparato indispensabile per contenere l’assolutismo monarchico: esso venne quindi a configurarsi come organo vitale anche nell’assetto conseguente al Congresso di Vienna, in cui tuttavia risultò rallentato
ecclesiastico e militare, e le cui cariche erano vitalizie); il potere esecutivo era in mano al re, mentre il potere giudiziario era affidato a togati indipendenti soltanto formalmente. Le camere erano convocate dal re, almeno una volta all'anno e le leggi da esse approvate erano suscettibili di veto da parte del monarca. Si trattava dunque di un costituzionalismo moderato, gradito persino ai baroni i quali, in opposizione al re, aspiravano ad un rinnovamento, seppur progressivo e non troppo brusco. Appena poté, tuttavia, il re evitò di applicarla: tornato a Napoli dopo la caduta di Gioacchino Murat, non convocò più il Parlamento siciliano e così, anche senza formale abrogazione, la Costituzione siciliana non venne più applicata per desuetudine. Cfr. E. SCIACCA., La "Nazione Siciliana" nel linguaggio politico al momento
della riforma costituzionale del 1812, in Pii E. (a cura di), I linguaggi politici delle rivoluzioni in Europa. XVII-XIX secolo, Firenze, 1992, pp. 363 e ss.
25 Si trattava di uno delle primi casi in cui la Costituzione era stata votata e non soltanto ottriata (dal francese octroyée: concessa dal sovrano). Essa riconosceva una monarchia ereditaria, a cui veniva affidato il potere esecutivo e a cui veniva attribuita la nomina dei magistrati. Il Re esercitava il suo comando attraverso i c.d. segretari (ovvero ministri) il cui numero era fissato dalle Cortes, ma la cui scelta spettava al monarca: costoro, semplici esecutori del suo volere, erano coadiuvati da un consiglio di Stato, i cui membri venivano scelti dal re su proposta delle Cortes. Sempre al Re spettava il diritto di veto sulle leggi votate dalle Cortes. Tuttavia, la sovranità, come nella Costituzione francese del 1791, risiedeva non più nel sovrano, ma nella nazione, intesa a quel tempo come gruppo di individui che condividono un destino politico comune per tradizione di vita associata, formatasi per una comunanza di fattori, tra cui lingua, territorio, religione, razza, consuetudini sociali e giuridiche. Il sistema parlamentare, in cui si estrinsecava il potere legislativo, era unicamerale ed affidato alle c.d. Cortes. Queste sembravano risentire notevolmente della tradizione parlamentare di matrice medievale, con sessioni fisse ogni anno per tre mesi ed un sistema elettorale piramidale che saliva per tre gradi dalle parrocchie, ai distretti, alle province fino al Parlamento. L’elezione, benché a suffragio ristretto, era di tutti i membri delle Cortes (ogni due anni) all'interno delle quali non erano contemplati né nobiltà né clero. Cfr. A. DESIDERI.,
Storia e storiografia, II, G. D’Anna, Firenze, pag. 453.
26 La Costituzione francese del 1814 era una costituzione ottriata, concessa da Luigi XVIII, fratello del decapitato Luigi XVI, appena restaurato sul trono di Francia, in cui si sancisce che. il potere legislativo è esercito collettivamente dal Re, dalla Camera dei Pari e dalla Camera dei deputati. Cfr. A. DESIDERI Storia e storiografia, op. cit., pag. 379 e ss.
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nella sua operatività dalla restaurazione assolutistica, ma sicuramente rinnovato e rinvigorito nel suo ruolo istituzionale a seguito dei moti rivoluzionari del 1848, in conseguenza dei quali si accentuò la connotazione marcatamente democratica27.
La suddivisione del potere legislativo in due organi distinti, per composizione ed attribuzioni, destinati ad esprimere interessi politici contrastanti si affermava quale tratto costante che assurgeva a principio generale di organizzazione costituzionale non solo nelle esperienze italiane, ma in tutte le Carte europee del periodo 1830- 1849 e la istituzionalizzazione di una seconda camera conseguiva all’esigenza del sovrano di mantenere un controllo intenso sull’intero ordinamento, ma segnava altresì una tappa essenziale nel passaggio verso nuovi modelli di monarchia “rappresentativa”.