Il Senato all’ombra del premierato (la proposta del sen Ceccanti Pd)

La proposta di legge costituzionale A.S. n. 1086 depositata nell’ottobre 2008 da esponenti del centro-sinistra130 _{tenta di affrontare le questioni}

costituzionali maggiormente dibattute per condurre entro argini procedurali ben delineati e pienamente aderenti alla forma di governo parlamentare sia la transizione dello Stato verso un moderno federalismo solidale sia l’affermazione di un nuovo equilibrio tra il Governo che viene scelto direttamente dagli elettori ed il Parlamento rimodulato nella struttura e nelle funzioni dalla sperimentazione di un bicameralismo asimmetrico.

130 _{La paternità dell’iniziativa legislativa è da ricondurre ai senatori Ceccanti, Morando, Tonini,} Adamo, Blazina, Casson, Chiaromonte, Garavaglia, Ichino, Lumia, Negri, Passoni, Pinotti, Sanna, Scanu e Treu; la proposta è stata comunicata alla presidenza il 7 ottobre 2008.

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Al di là della riduzione del numero dei parlamentari e

dell’abbassamento della soglia necessaria per l’esercizio

dell’elettorato passivo (che costituiscono un tratto ricorrente in tutte le proposte di riforma del bicameralismo)131_{, il progetto di riforma in}

esame trasforma il Senato in organo destinato a rappresentare la comunità nella sua dimensione regionale (è infatti definito “federale”), escludendolo dal circuito fiduciario, che rimane riservato alla Camera dei Deputati.

L’impianto riformistico punta principalmente alla modifica della forma di governo ma, al fine di riequilibrare i rapporti di forza tra i poteri dello Stato, interviene a ridefinire il ruolo del Parlamento e conseguentemente ad alterare il bicameralismo paritario.

Il metodo elettivo del Senato federale continua a fondarsi sul suffragio universale diretto e le elezioni si tengono in concomitanza al rinnovo dei Consigli regionali (e delle province autonome di Trento e Bolzano). Nella distribuzione dei seggi senatoriali si utilizza un criterio demografico che assegna da 5 a 14 seggi in base alla popolazione residente nella Regione, mentre sono programmati a livello costituzionale solo rapporti di collaborazione e di reciproca informazione con i Consigli regionali ed i Consigli delle autonomie locali di ciascuna Regione, senza che sia prevista alcuna forma di contingenza tra la composizione del Senato e le amministrazioni locali, né disciplinata alcuna procedura di partecipazione ai lavori parlamentari. In questo si esaurisce la connotazione federale del Senato sul piano strutturale, la cui portata innovativa è di modesto rilievo.

Più incisiva nelle ricadute istituzionali di sistema è invece la modifica delle funzioni del Parlamento sia sul piano dell’esercizio dell’attività

131 _{La proposta riduce a 470 il numero dei deputati, mentre non specifica il numero senatori,} fornendo solo i criteri per calcolare il riparto dei seggi tra le Regioni. In particolare, la noma dispone che “Nessuna regione può avere un numero di senatori inferiori a cinque; il Trentino alto Adige ne ha tre per ciascuna provincia autonoma; il Molise ne ha due, la Vale d’Aosta uno. Le Regioni con più di un milione e fino a tre milioni di abitanti hanno sei seggi; le Regioni con più di tre e fino a cinque milioni di abitanti hanno otto seggi; le Regioni con più di cinque e fino a sette milioni di abitanti hanno dieci seggi; le Regioni con più di sette e fino a nove milioni di abitanti hanno dodici seggi; le Regioni con più di nove milioni di abitanti hanno quattordici seggi”. L’età per l’esercizio dell’elettorato sia attivo che passivo è ricondotta al raggiungimento dei 18 anni.

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legislativa sia nell’esplicazione del suo ruolo politico di interlocutore del Governo. Infatti, la principale distinzione tra Camera e Senato attiene alla differenziazione delle competenze legislative: tranne alcune materie che continuano ad essere approvate con deliberazione collettiva di entrambe le Camere132_{, in tutti gli altri casi, è la Camera}

dei Deputati ad approvare il testo di legge ed il Senato, cui va trasmessa la legge immediatamente, può intervenire in via eventuale e condizionata (entro 30 giorni dalla trasmissione del testo e su richiesta di 1/5 dei componenti) per proporre emendamenti su cui comunque la Camera decide in via definitiva. Se le modifiche riguardano i principi fondamentali di cui all’art. 117, terzo comma, ed all’art. 118, secondo e terzo comma Cost., la Camera dei Deputati può ulteriormente modificarle o respingerle solo a maggioranza assoluta. Se il Senato non apporta emendamenti, il testo di legge dopo la prima approvazione alla Camera è promulgato.

Con questa procedura si conferma la partecipazione del Senato con un ruolo paritario in tutte quelle materie che hanno un valore di garanzia dell’equilibrio del sistema, mentre si prevede un ruolo significativamente incisivo, con un potere di veto superabile solo a maggioranza assoluta, in quelle materie che conferiscono una connotazione federalista alla forma di Stato.

Nel progetto di legge in esame, che s’ispira anch’esso alla c.d. bozza Violante, il Presidente del Consiglio viene nominato dal Capo dello Stato sulla base dei risultati della Camera, vincolando in tal modo la scelta del leader di governo al suffragio popolare.

Il rapporto di fiducia s’intrattiene tra il Governo e la sola Camera dei Deputati, riservando quindi la connotazione politica alla camera bassa

132 _{La nuova versione dell’art. 70 Cost., così come riformato dal progetto A.S. 1086, dispone} che “La funzione legislativa dello Stato è esercitata collettivamente dalla Camera dei deputati e dal Senato federale della Repubblica nei seguenti casi: a) leggi di revisione della Costituzione e altre leggi costituzionali; b) leggi in materia elettorale; c) leggi in materia di organi di governo e di funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane; d) leggi concernenti l’esercizio delle funzioni legislative dello Stato indicate negli articoli art. 114, terzo comma, art. 116, terzo comma, art. 117, quinto e nono comma, art. 120, secondo comma, Cost.); art. 122, primo comma, art. 123, quinto comma, art. 132, secondo comma, art. 133, primo comma, Cost.; e) leggi concernenti l’istituzione e la disciplina delle Autorità di garanzia e vigilanza; f) leggi in materia di tutela delle minoranze linguistiche”.

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ed annullando invece il peso politico del Senato nell’appoggio all’azione di governo.

Il ruolo del Presidente del Consiglio è rinvigorito rispetto all’attuale previsione costituzionale, tuttavia la riforma è ben calibrata e non stravolge la forma di governo parlamentare. Infatti, il Presidente del Consiglio propone, oltre la nomina, anche la revoca dei ministri, sebbene la designazione rimanga di esclusiva competenza del Capo dello Stato. La Camera può proporre una mozione di sfiducia con l’appoggio di almeno 1/3 dei suoi componenti e può anche indicare un nuovo Presidente del Consiglio che, nel silenzio della norma, non sembra necessariamente collegato agli esiti delle tornate elettorali. S’introduce la c.d. sfiducia costruttiva, la cui approvazione (a maggioranza assoluta) segna l’avvio di una crisi di governo che inibisce la sopravvivenza dell’Esecutivo, ma che non impone un percorso obbligato. Infatti, il Capo dello Stato non è vincolato nella scelta del successore al timone di un futuro governo, rimanendo del tutto libero di nominare il leader indicato nella mozione di sfiducia oppure di sciogliere la Camera dei Deputati.

Si una tratta di una procedura che lascia al Capo dello Stato la responsabilità di valutare se la nuova compagine che si radicherà con la nomina

della personalità indicata nella mozione rappresenti o meno una continuità con l’indirizzo espresso dal corpo elettorale ad inizio legislatura, così da scongiurare ogni possibile contrasto politico o distonia di orientamento, con ricadute in termini di instabilità governativa e di delegittimazione popolare.

Il Capo dello Stato diventa così il garante del rispetto delle determinazioni del corpo elettorale, senza automatismi di alcun tipo, ma con massima autonomia di giudizio nell’interpretare la volontà politica del Paese.

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4.5 Una revisione circoscritta alla struttura della camera alta (la