4. I progetti di riforma del bicameralismo al vaglio delle Camere a partire dal 2008.
4.8 Le proposte sulla riduzione del numero di parlamentari e sull’istituzione di una nuova Costituente.
La riduzione del numero dei parlamentari costituisce l’obiettivo di numerosi progetti di riforma e testimonia un’istanza di innovazione del nostro ordinamento costituzionale, da tempo fortemente avvertita dalla società civile, che appare condivisa dalla maggior parte delle forze politiche e parlamentari di qualunque schieramento.
La questione della riduzione del numero complessivo dei parlamentari nazionali è stata filtrata ed acquisita all’interno di tutte le proposte di riforma organica della seconda parte della Costituzione, ma costituisce altresì il fulcro esclusivo o essenziale di ben più circoscritti progetti di revisione, evidenziando come il tema abbia raggiunto un elevato grado di maturazione in Parlamento.
A partire dal progetto di legge costituzionale approvato il 30 giugno 1997 dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali presieduta dall’onorevole D’Alema147, fino alla proposta di riforma
costituzionale approvata definitivamente nella scorsa legislatura dalla maggioranza di centrodestra e successivamente respinta dal
147
Il progetto di legge costituzionale AC n. 3931 - AS n. 2583 prevedeva, tra l’altro, la riduzione rispettivamente a 400 e 200 dei deputati e dei senatori.”.
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referendum popolare del 25 e 26 giugno 2006148, la riduzione del
numero complessivo dei deputati e dei senatori è rimasta continuativamente nell’agenda parlamentare, ancorché con soluzioni e tempistiche diverse.
Nell’attuale legislatura si rintracciano numerosi disegni di legge che puntano dunque a recuperare, isolandola in una specifica e circoscritta proposta di modifica costituzionale, la prima e più stringente ipotesi di riduzione del numero dei parlamentari (fatta propria dalla Commissione bicamerale del 1997), attualizzandola sul piano della rappresentanza degli italiani all’estero.
In particolare, sia i progetti A.C. n. 650 e A.C. n. 651149, sia il progetto
A.C. n. 968150, sia ancora il progetto A.S. n. 1178151, sia infine il più
recente progetto A.C. n. 2473152 propongono una modifica degli
articoli 56 e 57 della Costituzione orientata, in tutte le proposte, a fissare in 400 il numero dei deputati e in 200 il numero dei senatori, con la riduzione in proporzione del numero dei parlamentari eletti nella circoscrizione Estero, fissati rispettivamente in 8 per la Camera e 4 per il Senato. Invece, i progetti A.S. n. 1946153 e A.C. n. 3068154, pur
suggerendo la medesima riduzione rispettivamente a 400 ed a 200 del numero dei deputati e dei senatori, indicano in 7 (alla Camera) ed in 3
148 La riforma della seconda parte della Costituzione proposta e approvata nel 2005 dalla maggioranza di centro-destra prevedeva di portare a 518 i deputati e a 252 i senatori a decorre dal 2016.
149 234 Si tratta di progetti d’iniziativa dell’onorevole Olga D’Antona (Pd), presentati in data 30 aprile 2008. Il progetto n. A.C. n. 650 s’intitola “Modifiche agli articoli 56, 57 e 92 della Costituzione, in materia di composizione della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e del Governo”. Il progetto A.C. n. 651 s’intitola “Modifiche agli articoli 56, 57, 63, 72, 82, 92, 99, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 123, 132 e 133 della Costituzione, per la semplificazione istituzionale e la riduzione dei costi della politica e degli apparati pubblici”. 150 E’ il progetto di legge costituzionale presentato dal deputato Borghesi (Idv) in data 13 maggio 2008 dal titolo “Modifiche agli articoli 56, 57, 92, 117 e 121 e abrogazione dell’articolo 99 della Costituzione. Diminuzione del numero dei parlamentari, dei membri del Governo e dei componenti dei consigli e delle giunte regionali, nonché soppressione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, per la riduzione dei costi della politica”.
151 E’ il progetto di legge costituzionale presentato in data 4 novembre 2008 dal senatore Zanda (Pd) dal titolo “Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”.
152 Il progetto n. A.C. n. 2473, dal titolo “Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione per la riduzione del numero dei parlamentari”, è stato presentato il 26 maggio 2009 dall’on Casini ed altri
(Udc).
153 Il progetto n. A.S. n. 1946, intitolato “Modifica agli articoli 56 e 57 della Costituzione in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica” è stato presentato dai sen. Bodega e Mazzatorta (Lnp) il 18 dicembre 2009.
154 Il progetto A.C. n. 3068, dal titolo “Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica” è stato presentato il 17 dicembre 2009 dall’on. Dussin ed altri (Lnp).
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(al Senato) il numero dei parlamentari appartenenti alla circoscrizione Estero.
Le proposte di riduzione del numero di parlamentari si spiegano nell’ottica di tentare un processo di progressiva decongestione conseguente alla moltiplicazione dei livelli di rappresentanza, così da definire gli standard di una più efficace rappresentanza politica e ridurne al contempo i costi.
Ulteriori tentativi di rimodulazione del numero dei parlamentari si rintracciano in diversi altri progetti che esauriscono la propria portata riformistica con la mera riduzione numerica dei componenti delle Camere. E difatti, sia il progetto A.C. n. 2470155 che il progetto A.S. n.
1587156 abbassano a 300 ed a 150 il numero dei componenti della
Camera e del Senato (riducendo rispettivamente a 6 ed a 3 gli eletti presso la circoscrizione Estero), mentre il progetto A.C. n. 2902157
sposta a 350 ed a 150 il numero dei deputati e dei senatori (dei quali rispettivamente 6 e 3 vengono eletti all’interno della circoscrizione Estero). Invece, il progetto A.S. n. 1633158 propone una diminuzione
numerica piuttosto contenuta (in specie, raffrontandola alle altre proposte esaminate), fissando in 508 ed in 254 il numero degli appartenenti rispettivamente alla camera bassa ed alla camera alta. Un’ultima proposta di legge (A.S. n. 1761159), alquanto singolare, mira
invece ad aggiornare i criteri numerici in ordine alla composizione della rappresentanza elettiva, così da tener conto delle distorsioni dell’esito elettorale conseguenti al c.d. astensionismo in sede di voto,
155 Il progetto A.C. n. 2470, dal titolo “Modifiche agli articoli 56, 57, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 132 e 133 della Costituzione. Diminuzione del numero dei parlamentari e dei componenti dei consigli e delle giunte regionali nonché soppressione delle province, per la riduzione dei costi della politica”, è stato presentato alla Camera dall’on. Di Pietro ed altri (Idv) il 26 maggio 2009.
156 Il progetto A.S. n. 1587, dal titolo “Modifiche agli articoli 56, 57, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 132 e 133 della Costituzione. Diminuzione del numero dei parlamentari, dei componenti dei consigli e delle giunte regionali, nonché soppressione delle province, per la riduzione dei costi della politica”, presentato al Senato dal sen. Belisario ed altri (Idv) il 26 maggio 2009. 157 Il progetto A.C. n. 2902, presentato dall’on. Versace ed altri (Pdl), dal titolo “Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione concernenti il numero dei deputati e dei senatori” è stato presentato il 9 novembre 2009.
158 Il progetto A.S. n. 1633, intitolato “Modifiche agli articoli 56 e 57 della
Costituzione, in materia di numero dei deputati e dei senatori”, è stato presentato dal sen. Benedetti Valentini (Pdl) il 24 giugno 2009.
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Il progetto A.S. n. 1761, intitolato “Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione, in materia di elezioni alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica” è stato presentato il 9 settembre 2009 dal sen. Musso (Pdl).
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a seguito del rilevamento di schede bianche o di voti nulli, da intendersi come manifestazione positiva di critica e di protesta da parte di coloro che, pur volendo esercitare il diritto di voto (a differenza di chi astiene radicalmente), non trovano nell’offerta elettorale una risposta adeguata. Si propone allora un procedimento elettorale che riflette nei suoi risultati tale astensionismo critico in misura variabile all’intensità della sua manifestazione.
Il progetto in esame fissa una soglia minima di parlamentari da eleggere nelle circoscrizioni nazionali (412 deputati e 206 senatori), tale da non alterare comunque la capacità rappresentativa dell’organo, e tiene fermo il numero massimo (618 deputati e 309 senatori; 630 e 315 rispettivamente, se si includono i parlamentari eletti nella circoscrizione Estero), che costituisce peraltro l’obiettivo ottimale della dimensione rappresentativa del Parlamento, suscettibile di un decremento numerico in relazione proporzionale al predetto astensionismo critico, che viene calcolato con riferimento ai votanti (e non agli iscritti). Si crea perciò una forbice tra un numero minimo ed un numero massimo di seggi che possono essere coperti tra quelli assegnati a ciascuna circoscrizione. Il numero di seggi minimo attribuito a ciascuna circoscrizione è pari ai 2/3 del numero massimo. Il progetto in esame, che ripropone un istituto disciplinato dalla Costituzione spagnola all’art. 68, risulta interessante nella misura in cui sperimenta un meccanismo che incide sul sistema elettorale al fine di tradurre nel modo più autentico e rappresentativo possibile la volontà dei singoli elettori in voti, quindi in seggi.
Ad un esame complessivo, i progetti di legge circoscritti alla riduzione del numero dei parlamentari danno forma a singoli tentativi riformistici, tra loro alquanto omogenei e con differenze di minimo rilievo giuridico e politico (tranne qualche eccezione), che si discostano dall’alveo delle revisioni di sistema e, senza anticipare o incidere su future scelte politiche riferite al bicameralismo, si limitano a diminuire il numero dei rappresentanti in Parlamento all’interno di una strategia volta alla restrizione complessiva della composizione numerica delle istituzioni, giustificata per esigenze di razionalità organizzativa e di contenimento
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di spese. Parimenti circoscritte a modifiche isolate sono le proposte di riforma dirette a modificare l’età per l’esercizio dell’elettorato attivo e/o passivo160, che, essendo sganciate da un più ampio progetto di
rinnovamento dell’ordinamento costituzionale, si configurano come meri aggiustamenti di sistema, senza particolari ricadute sulla fisionomia politica delle camere.
Meritano un’ultima riflessione le proposte di legge che, al fine di dare concretezza alle più recenti tendenze riformistiche ed avviare una nuova stagione di riforme costituzionali, suggeriscono l’istituzione di un’apposita Commissione parlamentare per le riforme costituzionali ovvero l’elezione di una vera e propria Assemblea costituente.
Nel primo caso, la proposta di legge costituzionale A.C. n. 3074161
promuove la costituzione di una nuova Commissione bicamerale, formata da 35 senatori e 35 deputati nominati dai Presidenti delle rispettive camere in modo da riproporre la composizione politica del Parlamento, con il compito di elaborare dei progetti di revisione costituzionale relativi alla seconda parte della Costituzione (“Ordinamento della Repubblica”); il progetto di legge detta altresì la disciplina per l’esame e l’approvazione del futuro progetto di riforma costituzionale, derogando parzialmente alla procedura rinforzata stabilita dalla Costituzione e dai Regolamenti parlamentari (art. 97- 100): si tratta di un procedimento speciale ed eccezionale che, al di fuori della riforma in esame, non incide sull’operatività della procedura di cui all’art. 138 Cost. in qualsiasi altra ipotesi di revisione della Carta costituzionale.
160 In tal senso, il progetto A.S. n. 2319 presentato il 4 agosto 2010 dal sen. Bianco ed altri (Pd) dal titolo “Modifica dell'articolo 58 della Costituzione, in materia di abbassamento dell'età anagrafica per l'elettorato attivo e passivo del Senato della Repubblica” abbassa a 25 anni l’età per l’esercizio di elettorato passivo al Senato. La proposta A.C. n. 3296 presentata il 10 marzo 2010 dall’on. Vaccaro ed altri (Pd) dal titolo “Modifiche agli articoli 56 e 58 della Costituzione in materia di elettorato attivo e passivo per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica” dichiara eleggibili alla Camera i cittadini che abbiano compiuto almeno 20 anni e non abbiano superato i 70, mentre al Senato riduce a 20 l’età per l’eleggibilità, fissando sempre in 70 anni l’età massima, ed inoltre collega l’elettorato attivo al raggiungimento dei 18 anni.
161 Il progetto n. A.C. n. 3074, dal titolo “Istituzione di una Commissione parlamentare per le riforme costituzionali”, è stato presentato dall’on. Mantini ed altri (Udc) il 18 dicembre 2009.
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Altre due proposte di legge162, infine, mirano ad istituire una nuova
Assemblea Costituente, eletta a suffragio universale diretto con il metodo proporzionale, così da rappresentare tutte le idee e gli interessi presenti nel tessuto vivo del Paese e convogliarli entro un rinnovato spirito costituente. L’Assemblea, composta da 150 membri, rimane in carica per 12 mesi (rinnovabili una sola volta) ed ha il compito di redigere un testo di revisione della Costituzione da sottoporre al Parlamento in seduta comune, il quale procederà successivamente al suo esame ed alla votazione finale.
La scelta di istituire un’apposita Assemblea per ridisegnare la Costituzione consentirebbe, nell’ottica del proponente, di superare gli stalli procedurali conseguenti all’operatività dell’art. 138 Cost. e soprattutto faciliterebbe il dialogo tra le diverse componenti (non distolte da altri compiti istituzionali) per giungere ad un accordo sui punti nodali della riforma, relativi alla forma di stato ed alla forma di governo, così da dare nuovo slancio alla vita democratica del Paese.