Tra le novità della Legge, nello stato di previsione del Ministero della Salute, viene prevista l’istituzione di uno speciale fondo di garanzia per i soggetti danneggiati dalla responsabilità sanitaria, a tutela dei diritti fondamentali dei singoli e degli interessi generali della collettività di cui all’art. 32 della Costituzione.144
Il predetto Fondo di garanzia viene alimentato dal versamento di un contributo annuale dovuto dalle imprese autorizzate all’esercizio delle assicurazioni per responsa- bilità civile per i danni causati da responsabilità sanitaria, in una percentuale del premio assicurativo per ciascun contratto sottoscritto e relativo a questo tipo di garanzia.
A tal fine il predetto contributo è versato, in primis, al bilancio dello Stato per essere poi riassegnato al Fondo di garanzia.
Il Ministero della Salute con apposita convenzione affida alla Concessionaria servizi assicurativi pubblici s.p.a. (CONSAP) la gestione delle risorse del Fondo di garanzia, in analogia con quanto previsto per la Concessionaria per “il Fondo di Garanzia per le Vittime della Strada”145.
Viene quindi demandato ad un apposito regolamento adottato con decreto del Ministro della Salute, da emanare entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della
144 L’art. 32 della Costituzione recita che “la Repubblica tutela la salute dome fondamentale diritto
dell’individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato ad un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge.
presente legge di concerto con il Ministero dello Sviluppo economico e con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato. Regioni, la definizione:
- della misura del contributo dovuto dalle imprese autorizzate all’esercizio delle assicurazioni per la responsabilità civile per i danni causati da responsabilità sanitaria;
- le modalità di versamento dello stesso di cui alla lettera a);
- i principi cui dovrà uniformarsi la convenzione tra il Ministero della salute e la CONSAP s.p.a.;
- le modalità di intervento, di funzionamento e di regresso del Fondo di garanzia nei confronti del responsabile del sinistro.
Il Fondo di garanzia concorre al risarcimento del danno, limitandolo alle effettive disponibilità finanziarie del Fondo stesso.
Il comma 4 impone alle imprese autorizzate all’esercizio delle assicurazioni, per la responsabilità civile per i danni causati da responsabilità sanitaria, di versare annualmente alla gestione autonoma del Fondo di garanzia di cui al comma 1 presso la Consap s. p. a., un contributo da determinare in una percentuale del premio incassato per ciascun contratto relativo alle predette assicurazioni, che viene aggiornato con cadenza annuale (comma 5) attraverso apposito decreto del Ministro della Salute, di concerto con quello dello sviluppo economico e dell’economia delle finanze, in relazione alle effettive esigenze del Fondo di Garanzia.
Il comma 6 prevede che per la determinazione del contributo di cui al comma 4, la Consap s. p. a. trasmetta ogni anno al Ministero dello Sviluppo Economico un rendiconto della gestione autonoma del fondo di garanzia riferito all’anno precedente.
Il comma 7 attribuisce al regolamento di cui al comma 2 anche la disciplina del funzionamento del Fondo, le modalità di risarcimento dei danni cagionati da responsabilità sanitaria nei seguenti casi:
a) qualora il danno sia di importo eccedente rispetto ai massimali previsti dai contratti di assicurazione stipulati dalla struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica e privata ovvero dall’esercente la professione sanitaria;
b) qualora la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica e privata ovvero l’esercente la professione sanitaria risultino assicurati presso un’impresa che al momento del sinistro si trovi in stato di insolvenza o di liquidazione coatta amministrativa o vi venga posta successivamente;
c) qualora la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata, ovvero l’esercente la professione sanitaria siano sprovvisti di copertura assicurativa per recesso unilaterale
dell’impresa assicuratrice, ovvero per la sopravvenuta inesistenza o cancellazione dall’albo dell’impresa assicuratrice stessa.
Mentre l’ipotesi sub b) corrisponde a quanto già previsto dal Fondo di garanzia vittime della strada, la previsione sub a) non è sufficiente perché:
1) interviene nelle ipotesi di liquidazioni ultra-massimale (fermo restando il regresso nei confronti del responsabile, si immagina comunque che essa non sia diversamente disciplinabile rispetto alla rivalsa di cui all’art. 9 della proposta);
2) potrebbe indurre la maggior parte delle strutture e dei medici ad assicurarsi per il massimale minimo di legge, facendo affidamento sulla circostanza che il fondo garantirà comunque la parte di copertura in eccesso;
3) i requisiti minimi di copertura potrebbero rappresentare anche il livello massimo di copertura appetibile sul mercato;
4) potrebbe creare situazioni di potenziale disparità di trattamento giusta la clausola limitativa secondo cui “Il Fondo di garanzia provvede al risarcimento del danno nei limiti delle effettive disponibilità finanziarie del Fondo stesso”146; si pensi, in tal senso, all’ipotesi in cui l’Assicurato A abbia sottoscritto una garanzia assicurativa con un massimale di importo molto basso, corrispondendo al fondo medesimo un contributo ridotto e inferiore rispetto ad altri assicurati a cagione della limitatezza del massimale assicurato, con una maggiore possibilità di usufruire del fondo rispetto all’assicurato B che, diversamente, abbia sottoscritto una polizza con un massimale più alto e, di conseguenza, pagato un premio più alto corrispondendo al fondo un contributo maggiore;
5) “lascia scoperte le ipotesi di totale assenza di copertura assicurativa da parte del singolo professionista o della struttura (in questo caso in assenza di analoghe idonee misure corrispondenti almeno ai requisiti minimi fissati per decreto);
6) crea una inammissibile disparità tra l’ipotesi di danno ultramassimale in caso di presenza di copertura assicurativa e di gestione tramite “analoghe misure” rispettose dei requisiti minimi, ma altrettanto incapienti e non assistite dal fondo di garanzia”.
La legge Balduzzi aveva previsto un fondo assicurativo a favore di quei professionisti maggiormente a rischio di frequenza di risarcimento danni, i cui requisiti di accesso dovevano essere regolamentati attraverso un Dpcm - da adottarsi su proposta del ministro
146 Audizione Ania alla Camera dei deputati su DDL Gelli che ha proposto la creazione riunire il fondo di
della Salute, sentita l’Ania, le Federazioni degli Ordini e dei Collegi e i sindacati più rappresentativi.
Alla luce del nuovo provvedimento legislativo sarebbe opportuno unificare i due fondi e regolamentare i medesimi attraverso un apposito DPR con la previsione di due ipotesi di intervento:
a) qualora l’esercente la professione sanitaria dimostri di aver corrisposto un premio assicurativo superiore ai parametri determinati dal Fondo stesso;
b) qualora l’esercente la professione sanitaria dimostri di aver ricevuto tre rifiuti sul mercato assicurativo alla stipula di apposita e idonea polizza assicurativa per la propria responsabilità civile.
Il comma 9, infine, limita l’applicazione del predetto articolo ai sinistri denunciati per la prima volta dopo la data di entrata in vigore della legge in parola.
Un’altra considerazione afferisce alla possibile deducibilità del contributo dal reddito d’impresa, posto a carico delle imprese di assicurazione operanti nel settore della responsabilità sanitaria, che, obbligatorio, verrebbe dedotto dal reddito d’impresa, con conseguenti riflessi negativi sul gettito fiscale rinveniente da tali soggetti.
Quanto alle limitazioni del risarcimento a carico del Fondo alle effettive disponibilità finanziarie dello stesso, si osserva che si tratta di diritti soggettivi riconosciuti con sentenze per cui anche in caso di insufficienza di risorse del Fondo, la finanza pubblica dovrà farsi carico della parte eccedente.
Restano infine tutte le criticità per le strutture sanitarie e sociosanitarie che per politica regionale o di autodeterminazione abbiano deciso di provvedere alla respon- sabilità civile verso terzi e prestatori d’opera attraverso altre analoghe misure.
In questo caso, al momento sembra essere nuovamente la magistratura a decidere nel merito delle vertenze.