GLI ORGANI RESPONSABILI DELLA SICUREZZA NAZIONALE

La presente categoria di individui-organi, per certi versi, potrebbe ricevere valutazioni analoghe rispetto alle figure appena studiate, ma gli esempi che vi si riconducono meritano comunque di essere esaminati a parte per una semplice considerazione.

Le funzioni comunemente attribuite agli organi responsabili della sicurezza nazionale, in nome e per conto dello Stato di appartenenza, sono svolte con il fine ultimo di preservare ordine e sicurezza interni: di conseguenza il loro campo d’azione è di regola limitato ai confini nazionali, pur non escludendo che in tale situazione le decisioni di tali organi vengano ad avere conseguenze ricadenti anche su cittadini di nazionalità diverse.

Una delle decisioni più frequentemente richiamate in materia è quella della Corte Internazionale di Giustizia nella vicenda Gibuti c. Francia318 (2008), incentrata principalmente sulle citazioni a testimoniare emessi da parte francese a carico del capo dei servizi segreti nazionali di Gibuti Hassan Said e del Procuratore Nazionale della Repubblica Djama Souleiman Ali. Gibuti accusava altresì la Francia di non aver ottemperato alla richiesta di invio di alcuni importanti atti giudiziari relativi al c.d. caso

317 _{Tra le varie opinioni in ambito di diritto interno v., ad esempio, CONFORTI, In tema di immunità} funzionale degli organi statali stranieri, Riv. Dir. Int. (1/2010), oppure RONZITTI, N. (2010) L'immunità funzionale degli organi stranieri dalla giurisdizione penale: il caso Calipari, in Riv. Dir. Int.; v. anche

DE SENA, P. (1996) Diritto internazionale e immunità funzionale degli organi statali, Milano, Giuffrè Editore.

318 _{Cfr. Case Concerning Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters (Djibouti v.} France), ICJ Rep. 2008.

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Borrel, magistrato francese trovato morto nel Paese africano in circostanze poco chiare. Tali condotte avrebbero comportato la violazione non solo del Trattato di amicizia e collaborazione stipulato tra Francia e Gibuti nel 1977, ma anche della Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale (1986) ed altre norme di diritto internazionale.

Il tratto interessante della controversia dinanzi alla Corte Internazionale di Giustizia risiede negli sviluppi nella linea difensiva della Repubblica di Gibuti, che soltanto nella fase orale viene ad esprimere un ulteriore punto a contrasto della citazione in giudizio come testimoni assistiti del capo della Sicurezza Nazionale e del Procuratore Nazionale. Dapprima, infatti, Gibuti afferma che con un simile atto la Francia avrebbe contravvenuto alle norme internazionali in materia di immunità personale degli organi stranieri, e solo nella fase orale del giudizio, diversamente da quanto argomentato nei primi passaggi della controversia, sostiene il riconoscimento dell’immunità funzionale dei due organi in quanto le rispettive condotte erano state poste in essere nell’esercizio delle rispettive funzioni ufficiali.

La difesa francese, al contrario, già dai suoi primi scritti difensivi aveva rilevato come il capo della sicurezza nazionale ed il Procuratore non potessero essere ricompresi nelle categorie di organi beneficiari di immunità di tipo personale, e, per quanto concerne l’immunità ratione materiae, in assenza di una regola generale in favore del suo riconoscimento alla generalità degli individui-organi stranieri, afferma infine che una simile eccezione debba essere valutata caso per caso relativamente al singolo soggetto interessato, «in view of the acts of public authority performed in the context of his duties319».

Le argomentazioni sviluppate da Gibuti nell'ambito delle udienze, che quindi fanno riferimento ad una disciplina generale per quanto concerne l’immunità funzionale degli organi dello Stato relativamente alle attività poste in essere d'ufficio, però, in ultima analisi, non vengono accolte dai giudici della Corte Internazionale di Giustizia nella sentenza emessa il 4 luglio 2008.

Tanto sulla base del fatto che, in primo luogo, non sarebbe stato concretamente verificato che gli atti posti in essere dai due organi potessero essere effettivamente qualificati come atti posti in essere nell’esercizio di funzioni ufficiali, ovvero

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pienamente rientranti nelle loro specifiche funzioni. In secondo luogo, la Corte si trova costretta a negare le pretese di Gibuti anche in ragione del fatto che, se avesse voluto invocare l'immunità funzionale per i suoi organi, il Governo dello Stato africano avrebbe dovuto previamente renderlo noto alle Autorità francesi.

Indipendentemente dalla concreta soluzione della controversia in senso sfavorevole alla parte che aveva invocato, a sostegno della propria posizione, proprio l'immunità funzionale di due suoi organi ufficiali, lo studio del caso dimostra come questo sia uno degli unici, nell'ambito della recente prassi giurisprudenziale in materia, nella quale viene invocata apertamente l'esenzione dalla giurisdizione straniera a tutela di tali individui agenti nell'esercizio delle funzioni loro attribuite320.

Tanto avviene sulla base di una prassi ristretta, come in altre decisioni, ad un numero ridotto e ricorrente di precedenti (si veda, tra i possibili esempi, il caso Blaskic), non univocamente riconosciuti come rilevanti ai fini dell’indagine sull’immunità funzionale321.

Più di recente, invece, la figura del Capo della sicurezza nazionale e del suo relativo trattamento è stata al centro di altre vicende come quella di Khurts Bat v. Germania (2011), che ha visto imputato il capo del Dipartimento di Sicurezza Nazionale della Mongolia. L’articolazione delle difese di Khurts Bat, fondate su diversi titoli di riconoscimento dell’immunità, sono state precedentemente illustrate nel paragrafo dedicato ai membri di missioni speciali322 e si intendono qui integralmente richiamate.

Nondimeno è opportuno ricordare che la difesa di Khurts Bat era fondata non

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Le difese di Gibuti ad opera del Prof. Condorelli erano così impostate: «The Respondent cannot overlook the fact that if one consults the writings of reputed experts who have analysed the subject, one is struck by the conclusion that the vast majority of them have the same point of view. From Kelsen and Fox to Morelli and Quadri, Dahm, Bothe, Akehurst, Cassese and still many more, all are convinced of the existence of a principle of international law stipulating that organs of a State benefit from immunity from the jurisdiction of foreign States for acts carried out in the performance of that function. That, in any case, is the general rule, subject to certain exceptions; those exceptions, however, are of no relevance to the present dispute. Thus, for example, it is very broadly recognized that the principle does not apply in the event of war crimes, espionage or sabotage perpetrated abroad».

321 _{V., ad esempio, PISILLO MAZZESCHI R. (2014), Le immunità degli Stati e degli organi statali} precludono l'accesso alla giustizia anche alle vittime di torture: il caso Jones dinanzi alla Corte europea dei diritti umani, in Diritti umani e diritto internazionale, vol. 8, pp. 215 – 224.

322 _{Dato che l’appartenenza a una missione speciale era l’elemento centrale della difesa di Khurts Bat,}

seguita dall’invocato riconoscimento dell’immunità personale in ragione della sua posizione di organo di rango primario nell’organizzazione statale e, quasi in subordine, dell’immunità funzionale in virtù della sua qualifica quale individuo-organo del governo della Mongolia.

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solo sulla sua immunità in qualità di membro di una missione speciale, ma anche quale individuo-organo tra quelli aventi rango primario nell’organizzazione statale, in quanto tale esente dalla giurisdizione civile e penale straniera per l’esercizio delle funzioni ad egli attribuite.

A tal proposito la decisione della Corte inglese si occupa di ripercorrere nel dettaglio i tratti caratterizzanti il beneficio invocato, dedicandosi altresì ad un esame critico della teoria323 e prassi sia in tema di immunità personale (cfr. paragrafi n. 55-61) che, chiaramente, ratione materiae, ritenuta rilevante a partire dalla cessazione delle funzioni ufficiali dell’organo di Stato (paragrafi n. 63-100 della sentenza324

).

Se il ruolo di Khurts Bat quale capo della sicurezza nazionale non viene ricompreso nel “narrow circle325_{” degli organi titolari di immunità personale (si noti}

bene, proprio per non poter assimilare la funzione ufficiale svolta da Khurts Bat a quelle attribuite ai membri della c.d. troika), al medesimo viene negato anche il riconoscimento dell’immunità funzionale, non avendo riconosciuto i giudici inglesi la validità di una regola consuetudinaria generale di diritto internazionale in tal senso.

Per quanto riferito ad accuse di tortura, un episodio ancora più recente contribuisce a sottolineare l’autonoma rilevanza della categoria.

In seguito alle proteste politiche che hanno avuto luogo nei mesi di febbraio e marzo 2011 in Bahrain il Principe Nasser bin Hamad Al Khalifa, figlio del re e capo della Guardia Reale, è stato accusato di atti di tortura da alcuni dei manifestanti, in base a quanto ricostruito in un dossier del 2012 dello European Centre for Constitutional and Human Rights (ECCHR).

323 _{Sul punto è interessante notare come i giudici inglesi facciano ampio riferimento alle posizioni di}

FRANEY, E.H. (2011) Immunity, Individuals and International Law. Which Individuals are Immune

from the Jurisdiction of National Courts under International law?, e FOX, H. (2002) The Law of State Immunity. Si nota altresì l’ampia lettura del lavoro di codificazione in corso presso la Commissione del

Diritto Internazionale.

324 _{V. England and Wales High Court (Administrative Court) Decisions, Bat v The Investigating Judge of} the German Federal Court [2011] EWHC 2029 (Admin) (29 July 2011).

325 _{V. par. 59 della sentenza Bat v The Investigating Judge of the German Federal Court, ove viene}

richiamata, in particolare, la nota decisione della Corte Internazionale di Giustizia nel caso del Mandato d’arresto: «The wording of the ICJ in the Arrest Warrant, which I have quoted above, demonstrates that the paradigm of those entitled to such immunity is a Head of State or Head of Government. The words "such as", whilst indicating that the list is not limited to those they identify, also carries with it the implication that in order to fall within that narrow circle it must be possible to attach to the individual in question a similar status».

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L’unità speciale anti-terrorismo della Crown Prosecution Service (CPS) del Regno Unito ha ritenuto, a tal proposito, che il principe Nasser non solo potesse beneficiare dell’immunità personale sulla base della semplice appartenenza alla famiglia reale, ma che gli andasse riconosciuta l’immunità di tipo funzionale in virtù del suo ruolo di comandante della Guardia Reale del regno del Bahrain.

Ai sensi della stessa sezione n. 1 dello State Immunity Act del 1978, comunque, la normativa nazionale in questione non si applicherebbe a procedimenti penali quali quello a carico del Principe Nasser, avente ad oggetto crimini di tortura326.

È proprio su tale base che, invece, che i giudici della High Court of Justice Queen's Bench Division Divisional Court del Regno Unito, nella decisione del 7 ottobre 2014327, giungono a negare l’immunità funzionale del principe Nasser, confermando al tempo stesso la mancata riconoscibilità anche dell’immunità ratione personae.

È difficile stabilire come il caso si sarebbe potuto successivamente concludere sulla base di tali premesse favorevoli all’esercizio della giurisdizione da parte dei giudici inglesi, dal momento che il Direttore delle Public Prosecutions per l’Inghilterra e Galles (DPP) ha poi deciso di ritirare il caso. I commentatori sottolineano comunque il valore di precedente di questo caso anche se il procedimento giurisdizionale, per altre ragioni, non ha avuto seguito.

In conclusione, gli esempi illustrati nel presente paragrafo328 non fanno che fornire ulteriori indicazioni nel senso della mancata affermazione, in via di prassi, dell’estensione automatica dell’immunità ratione materiae alla generalità degli organi statali, tra i quali dunque i responsabili della sicurezza nazionale e del mantenimento dell’ordine interno. Ciò nonostante, anche in questo specifico settore, come già anticipato per altre categorie di organi esaminati in precedenza, si rileva come tanto la posizione all’interno dell’organizzazione statale quanto la funzione attribuita dallo Stato di appartenenza all’individuo-organo agente per suo conto, siano stati valorizzati dalle

326 _{V. sul punto WINDRIGE O. (2014), Removing the cloak of immunity – the Director of Public} Prosecutions for England and Wales accepts no immunity from criminal investigation into torture, in

http://opiniojuris.org/, 16 ottobre 2014.

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Cfr. la sentenza 7 ottobre 2014, FF v Director of Public Prosecutions, High Court of Justice Queen's Bench Division Divisional Court, [2014] EWHC 3419 (Admin) 2014 WL 5311914.

328 _{Si vedano, inoltre, i casi Church of Scientology case, Federal Supreme Court (Germany), judgement of}

26 September 1978 e Schmidt v. Home Secretary of the Government of the United Kingdom, Supreme Court (Ireland), judgement of 24 April 1997.

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difese di tali agenti al fine di invocare, in primo luogo, l’immunità personale e, spesso in via subordinata, l’immunità ratione materiae.

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