LA RILEVANZA DELLA CATEGORIA DI INDIVIDUO-ORGANO PER IL RICONOSCIMENTO DELL'IMMUNITÀ FUNZIONALE:
STATI UNIT
5. OSSERVAZIONI CONCLUSIVE IN MERITO ALLE CATEGORIE DI ORGANI RITENUTE TUTELABILI DALL’IMMUNITÀ FUNZIONALE DALLA GIURISDIZIONE STRANIERA
Lo studio della prassi relativa al trattamento degli organi statali ne conferma la natura ancora sostanzialmente frammentaria e non univoca.
I casi in cui l’immunità viene in rilievo sono estremamente eterogenei, aspetto che certamente non depone a favore dell’affermazione di una regola generale che riconosce l’immunità funzionale dalla giurisdizione straniera a tutti gli organi statali limitatamente gli atti posti in essere nell’esercizio della “funzione ufficiale” attribuita.
L’obiettivo di questa analisi, del resto, era proprio quello di cercare di individuare, nella giurisprudenza più recente, le spinte evolutive di una disciplina che presenta ancora diffuse criticità e zone d’ombra, soprattutto con riferimento all’esatta individuazione delle categorie di organi che possono ritenersi tutelati dall’immunità funzionale.
Condividendo, come evidenziato in apertura, l’impostazione di base secondo cui
(2012). State Immunity for the Acts of State Officials, in British Yearbook of International Law, maggio 2012, pp. 301 – 304.
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entrambi i concetti chiave che concorrono alla definizione dell’immunità ratione materiae, “organo” e “funzione ufficiale”, abbiano pari rilevanza379, per quanto concerne l’ambito soggettivo, è parso opportuno proporre degli approfondimenti condotti, in particolare, con riferimento alle categorie di organi potenzialmente implicati, nonché alle differenze tra i sistemi giuridici di common e civil law, con le conseguenze che queste possono comportare anche sugli orientamenti della giurisprudenza.
Non si pretende certo di far luce una volta per tutte sul complesso sistema delle immunità degli organi dello Stato dalla giurisdizione straniera (del resto, anche la Commissione del Diritto Internazionale ha evidenziato l’impossibilità di redigere un catalogo di soggetti cui riconoscere tale beneficio), ma quantomeno di fornire alcune considerazioni aggiuntive in merito ai suoi elementi strutturali.
A prescindere dalle definizioni cui è pervenuta la Commissione380, la sintesi principale da svolgere in tale contesto riguarda comunque gli esiti studio della prassi giurisprudenziale.
Da questo punto di vista la scelta di impostare l’analisi sulla base delle diverse categorie individuabili di organi rilevanti si è rivelata utile nella sistemazione e sintesi tanto del panorama complessivo quanto di ipotesi specifiche.
A voler brevemente sintetizzare alcuni degli spunti di riflessione che emergono dallo studio così sviluppato, è possibile far riferimento a due distinti livelli.
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In primo luogo, anche sulla base delle osservazioni intermedie descritte nella parte centrale del capitolo, e senza voler richiamare tutti i principi relativi a categorie di organi già diffusamente considerati dalla giurisprudenza, pare opportuno sottolineare nuovamente che l’immunità funzionale non viene riconosciuta indistintamente a tutti gli individui-organi dello Stato.
Al contrario, l’istituto riceve un’applicazione restrittiva da parte dei giudici
379 Ancora, sul punto, si richiama la posizione della Commissione del Diritto Internazionale: «Whether a
specific act performed by an official benefits from that immunity [ratione materiae] or not would depend on the existence or non-existence of the two normative elements of such immunity, namely whether the act in question can be deemed an “act performed in an official capacity”, and whether said act was performed by the person at a time when he or she was an official of the State» (Third Report, p. 50, par. 146).
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nazionali, che risente tanto della posizione dell’agente che lo invoca quanto della specifica condotta da esso posta in essere (come si analizzerà in dettaglio nell’ambito del capitolo quarto).
Per precisare questa affermazione è possibile svolgere due ulteriori osservazioni rispetto a quanto evidenziato dall’esame della prassi.
In una parte significativa di casi, infatti, le immunità dalla giurisdizione ratione personae e ratione materiae vengono invocate congiuntamente, non di rado confondendo la ratio ed il diverso fondamento dei due istituti.
Questa connessione potrebbe essere ovviamente spiegata con riferimento alle prime categorie di organi studiati (e qualificati come “ex”, Capi di Stato, di governo, Ministri degli esteri ed agenti diplomatici) nonché alla qualificazione, nei loro confronti, dell’immunità funzionale come residuale e successiva allo svolgimento del mandato ufficiale tutelato dall’immunità di tipo personale.
Non solo. Alcuni individui-organi hanno cercato di estendere questo tipo di riconoscimento, tanto con riguardo al rango che il rispettivo ruolo può assumere nel contesto dell’organizzazione statale quanto alla rilevanza della funzione concretamente esercitata.
Sotto questo profilo, alcuni ex Ministri (diversi dal Ministro degli esteri), e in misura minore organi che si occupano di funzioni di difesa o di tutela della sicurezza nazionale, ove chiamati in causa relativamente ad azioni riconducibili al proprio mandato, in alcuni casi parrebbero aver invocato con successo il proprio diritto all’esenzione dall’esercizio della giurisdizione straniera (anche se, magari, l’immunità è stata negata in ultima istanza su una base differente, come quella delle limitazioni od eccezioni relativamente alla commissione di determinati crimini internazionali)381.
Questo potrebbe indurre a ritenere, individuate le specifiche categorie di organi interessate, che le funzioni ad esse attribuite rivestono particolare rilievo di carattere pubblicistico, confermando il ragionamento per cui non solo l’immunità va riferita
381 Cfr., su questo aspetto, le decisioni relative ai casi Application for Arrest Warrant Against General Shaul Mofaz, First instance, unreported (Bow Street Magistrates' Court), 12 February 2004; Li Weixum v. Bo Xilai, DCC Civ. No. 04-0649 (RJL); caso Nezzar, A. v. Office of the Attorney general of Switzerland,
Swiss Federal Criminal Court, sentenza 25 luglio 2012, file n. BB.2011.140; Re Sharon and Yaron, HSA
v SA (Ariel Sharon) and YA (Amos Yaron), Final appeal/Cassation (concerning questions of law),
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unicamente ad alcuni membri dell’organizzazione statale, ma anche che la tutela ad essi accordata è strettamente ridimensionata all’ambito funzionale della loro attività.
Se si guarda alla prassi riferita a tali tipologie di individui-organi (organi già titolari di immunità personale – dopo il termine del proprio mandato ufficiale, consoli – limitatamente agli atti posti in essere nell’esercizio delle funzioni consolari, alcuni ex Ministri – in particolare della difesa o del commercio, in ragione della loro peculiare posizione all’interno dell’organizzazione statale, e, sotto certi spetti, membri di missioni speciali), infatti, è possibile cogliere la speciale caratterizzazione e rilevanza esterna delle competenze ad essi attribuite.
In altri termini, soltanto alcune delle funzioni statali così definite saranno tutelate a livello internazionale attraverso il riconoscimento dell’immunità dalla giurisdizione estera degli organi ufficialmente deputati a porle in essere.
In secondo luogo, si pone in evidenza, per alcune fattispecie, l’elemento del consenso dello Stato territoriale alla presenza ed attività dell’organo straniero entro i propri confini.
Le implicazioni di questo particolare aspetto si rendono evidenti, per quanto osservato, nella eventuale estensione dell’immunità riconosciuta agli agenti diplomatici anche ai membri di missioni speciali, o comunque limitatamente a singoli organi e specifiche circostanze.
Infine, il confronto tra l’atteggiamento di diversi ordinamenti nei confronti dell’immunità funzionale dalla giurisdizione straniera ha permesso di porre in evidenza, si è detto, alcune differenze strutturali, che possono essere principalmente riferite alla differente autorità chiamata a decidere sul riconoscimento dell’immunità.
Da tanto deriva, inoltre, che ove la competenza è sostanzialmente attribuita ad un organo politico, è chiaro che questo aspetto verrà ad avere una significativa incidenza sulla valutazione della condotta e del conseguente trattamento dell’organo straniero da parte dello Stato interessato.
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Per il complesso di tali motivi appare dunque confermato che, con riferimento al tema dell’immunità di tipo funzionale degli organi dello Stato, i due concetti chiave di «organo» e di «funzione» debbano essere studiati di pari passo, in quanto nessuno dei due esaurisce al suo interno i principi in base ai quali riconoscere tale forma di tutela,
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nonché i limiti ed eccezioni che questa può riservare in relazione ad altri principi di diritto internazionale.
Sugli aspetti relativi alla definizione della nozione di «funzione ufficiale» tutelata dall’immunità dalla giurisdizione straniera ci si concentrerà, dunque, nella parte successiva del presente lavoro.