I limiti all’obbligo di fornire assistenza

Lo Stato membro adito, al verificarsi dei necessari presupposti, ha l’obbligo di fornire l’assistenza richiesta386.

Gli obblighi che discendono dalla direttiva 2010/24/UE e dalle convenzioni interna-zionali incontrano tuttavia dei limiti, in presenza dei quali lo Stato adito non è più te-nuto a fornire l’assistenza richiesta.

Nei rapporti tra gli Stati membri dell’Unione europea, alcuni di tali limiti discendono dai principi, mentre altri sono individuati dalla stessa direttiva 2010/24/UE. È op-portuno per chiarezza iniziare l’esame a partire da questi ultimi.

L’art. 18 della direttiva, rubricato “Limitazioni agli obblighi dell’autorità adita”, prevede in particolare che:

a) l’autorità adita non è tenuta ad accordare l’assistenza nel recupero disciplinata dagli artt. da 10 a 16, se il recupero del credito «è di natura tale da provocare, a

causa della situazione del debitore, gravi difficoltà di ordine economico o sociale nello Stato membro adito, purché le disposizioni legislative o regolamentari e le prassi amministrative vigenti in detto Stato membro consentano tale eccezione per i crediti nazionali» (par. 1).

385 Cfr. il par. 115 e il par. 124 del Revised Explanatory Report.

386 La violazione di tale obbligo genera una responsabilità rilevante dal punto di vista dell’ordinamento

La circostanza non è prevista nella nostra legislazione, pertanto, qualora lo Stato membro adito sia l’Italia, il suddetto limite non è applicabile 387;

b) l’autorità adita non è tenuta ad accordare l’assistenza nella riscossione (ivi in-clusa quindi l’assistenza di cui agli artt. 5, 7, 8 e 9), se la domanda si riferisce a crediti «che risalgono a più di cinque anni prima, a decorrere dalla data in cui il credito è

divenuto esigibile nello Stato membro richiedente alla data della suddetta domanda inizia-le» (par. 2);

c) lo Stato membro adito non è tenuto a concedere assistenza «se l’importo totale

dei crediti contemplati dalla presente direttiva per i quali è richiesta assistenza è inferiore a 1500 euro» (par. 3). Una parte della dottrina ritiene che quest’ultimo limite

do-vrebbe applicarsi solo all’assistenza nel recupero e nell’adozione di misure cautelari388, mentre altri ritengono che si estenderebbe a tutte le ipotesi di as-sistenza nella riscossione389.Il nostro legislatore ha comunque stabilito, all’art. 12, comma 3 del d.lgs. 149/2012, che il limite si riferisce a tutti i tipi di assi-stenza. Il limite di valore dovrebbe infine essere apprezzato non solo in rela-zione al credito, ma includendo anche sanzioni, interessi e costi390.

L’autorità adita è sempre tenuta a informare l’autorità richiedente dei motivi che ostano all’accoglimento della domanda di assistenza (art. 18, par. 4).

La dottrina ha correttamente evidenziato che il singolo Stato membro potrebbe deci-dere se rifiutare assistenza in tutte le ipotesi di cui sopra, oppure rimettere la decisio-ne caso per caso all’autorità competente391. Nel nostro ordinamento, tuttavia, dove l’attività dell’amministrazione finanziaria ha natura tendenzialmente vincolata, non sembra immaginabile che il rifiuto di concedere l’assistenza richiesta sia basato su va-lutazioni discrezionali.

387 Sul punto SOZZI,C., Spazio giudiziario europeo e collaborazione alla riscossione dei crediti tributari, cit., 233,

nota 35.

388 DE TROYER,I., Tax Recovery Assistance in the EU: Execution of Requests for Recovery and/or Precautionary

Measures in Other EU Member States, cit., 214.

389 FRIGO,G., Il diritto al contraddittorio anticipato nella riscossione transfrontaliera dei crediti tributari e doganali,

cit., 449, note n. 44 e n. 445; LOVECCHIO,L., Cooperazione internazionale in materia di riscossione coattiva dei

crediti tributari, cit., nota n. 12.

390 DE TROYER,I., Tax Recovery Assistance in the EU: Analysis of Directive 2010/24/EU. Scope and Types of

Assistance, cit., 140; DE TROYER,I., Tax Recovery Assistance in the EU: Execution of Requests for Recovery

and/or Precautionary Measures in Other EU Member States, cit., 214.

391 DE TROYER,I., Tax Recovery Assistance in the EU: Execution of Requests for Recovery and/or Precautionary

A questi limiti si aggiunge, anche se non espressamente menzionato dalla direttiva, il limite dell’ordine pubblico dello Stato membro richiedente.

La Corte di giustizia ha infatti più volte ritenuto che l’obbligo degli Stati membri di fornirsi reciproca assistenza nella riscossione dei crediti, benché fondato sul “princi-pio della fiducia reciproca”, incontri in situazioni eccezionali proprio tale limite, che potrebbe essere invocato in particolare nel caso in cui la collaborazione comporti un’ingiustificata compressione dei diritti di difesa riservati ai singoli392. Il tema sarà affrontato approfonditamente nella Sezione II.

Le norme internazionali contengono infine limiti ancora più intensi di quelli che ri-sultano dall’ordinamento europeo (tali limiti sono infatti inversamente proporzionali al grado di fiducia sviluppatosi tra gli ordinamenti coinvolti, che è sicuramente mag-giore all’interno dell’Unione europea).

L’art. 21 della Convenzione di Strasburgo del 25 gennaio 1988 (rubricato “Protection of

persons and limits to the obligations to provide assistance”) prevede in particolare che le

di-sposizioni convenzionali non possono essere interpretate in modo tale da obbligare lo Stato adito:

a) ad adottare misure difformi da quelle esperibili sia in base al diritto e alla prassi amministrativa dello stesso Stato adito, sia in base al diritto e alla prassi amministrativa dello Stato richiedente393. La norma costituisce come già visto la più importante espressione del principio di reciprocità cui sono informati gli strumenti convenzionali (su cui si vedano il paragrafo 4.2.2 del capitolo III e il paragrafo 5.2 del presente capitolo);

b) ad adottare misure contrarie all’ordine pubblico (“ordre public”)394;

c) a fornire assistenza se e nella misura in cui lo Stato adito ritenga che la tassa-zione nello Stato richiedente sia contraria ai “principi generalmente ricono-sciuti in materia fiscale”, alle previsioni di una convenzione per l’eliminazione delle doppie imposizioni o a qualsiasi altra convenzione che lo Stato adito

392 Cfr CGUE, 26 aprile 2018, causa C-34/17 (Ea. Do.), punti 48, 49 e 52; CGCE, 14 gennaio 2010,

causa C-233/08 (Kyrian), punto 42. Sul punto VISMARA, F., Assistenza amministrativa tra Stati membri

dell’Unione europea e titolo esecutivo in materia fiscale, cit., 89 e ss.

393 Cfr. art. 21, lett. a) della Convenzione di Strasburgo.

abbia concluso con lo Stato richiedente395. Una condizione simile concorre, nell’art. 27, par. 2 del Modello OCSE, alla definizione della nozione di “credi-to tributario”;

d) a fornire assistenza in relazione a una disposizione fiscale che comporti una discriminazione di un soggetto avente la nazionalità dello Stato adito

(«natio-nal») rispetto a un soggetto avente la nazionalità dello Stato richiedente, i quali

si trovino nella medesima situazione396;

e) a fornire assistenza se lo Stato adito non ha posto in essere tutte le misure ra-gionevolmente disponibili in base alla propria legislazione o alla propria prassi amministrativa, salvo che il ricorso a tali misure dia luogo a difficoltà spro-porzionate397. La fattispecie costituiva, nel testo della Convenzione del 1988, un presupposto della domanda di assistenza (cfr. art. 19, oggi abrogato). Sul punto si veda il paragrafo 5.1.3 del presente capitolo;

f) a fornire assistenza nel recupero nei casi in cui gli oneri amministrativi

(«admi-nistrative burden») siano chiaramente sproporzionati rispetto ai benefici che ne

deriverebbero allo Stato richiedente398.

L’art. 27, par. 8 del Modello OCSE stabilisce limitazioni agli obblighi dello Stato adi-to quasi identiche. La norma prevede infatti che le disposizioni convenzionali non possono essere interpretate in modo tale da obbligare uno Stato contraente:

a) ad adottare misure difformi da quelle esperibili sia in base al diritto e alla prassi amministrativa dello stesso Stato adito, sia in base al diritto e alla prassi amministrativa dello Stato richiedente399.

b) ad adottare misure contrarie all’ordine pubblico (“ordre public”)400;

c) a fornire assistenza se l’altro Stato contraente non ha posto in essere tutte le ragionevoli misure di recupero o conservazione, disponibili a seconda dei casi in base alle proprie leggi e alle proprie prassi amministrative401;

395 Cfr. art. 21, lett. e) della Convenzione di Strasburgo.

396 Cfr. art. 21, lett. f) della Convenzione di Strasburgo.

397 Cfr. art. 21, lett. g) della Convenzione di Strasburgo.

398 Cfr. art. 21, lett. h) della Convenzione di Strasburgo.

399 Cfr. 27, par. 8, lett. a) del Modello OCSE.

400 Cfr. 27, par. 8, lett. b) del Modello OCSE.

d) a fornire assistenza nei casi in cui gli oneri amministrativi («administrative

bur-den») siano chiaramente sproporzionati rispetto ai benefici che ne

derivereb-bero all’altro Stato contraente402.

Il par. 31 del Commentario precisa che in tutte queste ipotesi l’assistenza può co-munque essere fornita, senza che si possa obiettare che essa non è dovuta.

I limiti presenti nelle fonti internazionali dovrebbero poter essere invocati anche nei rapporti tra gli Stati membri, in tutte le ipotesi in cui le norme convenzionali trovano applicazione tra di essi ai sensi dell’art. 24 della direttiva 2010/24/UE.

CAPITOLO V