Le misure cautelari

L’assistenza nella riscossione coattiva può infine comportare l’applicazione, da parte dello Stato adito, di misure cautelari a tutela del credito dello Stato richiedente. L’art. 12, par. 1, secondo capoverso della direttiva 2010/24/UE prevede che il titolo uniforme costituisce l’unica base per le misure di recupero «e le misure cautelari adottate

nello Stato membro adito».

378 Il par. 85 del Manual on Implementation of Assistance in Tax Collection del 26 gennaio 2007 osserva

infat-ti che «However, some states have domesinfat-tic legislainfat-tion that allows a debtor to seek a debt settlement arrangement with

all his creditors. Such arrangements are normally administered by the courts or special authorities and are granted only under certain conditions, one of which is where the taxpayer’s failure to pay his tax arrears is caused by circumstances beyond his control. If such an arrangement is granted to a taxpayer, the tax authorities of the requested state will nor-mally only receive dividends, and cannot continue enforcement actions. In cases where the competent authority of the re-quested state can no longer collect a claim belonging to the applicant state because the taxpayer has been granted a debt settlement arrangement, it must immediately notify the applicant state. This means that the applicant state must accept that the requested state ceases collection proceedings, but the applicant state may of course continue collection on its own territory or by requesting another state for assitance».

L’autorità adita, sulla base del titolo uniforme, può dunque non solo procedere al re-cupero, ma anche applicare misure cautelari («precautionary measures»). La domanda di recupero è in sostanza di per sé sufficiente a legittimare anche l’adozione di queste ultime, perché “nel più sta il meno”, come riconosciuto anche in dottrina e in giuri-sprudenza379.

La possibilità di adottare sulla base del titolo uniforme sia strumenti di recupero, sia misure cautelari, priva ovviamente di interesse, ai fini dell’applicazione della direttiva, il dibattito dottrinale e giurisprudenziale interno al nostro ordinamento a proposito della natura cautelare o semplicemente conservativa dell’ipoteca esattoriale e del fer-mo amministrativo dei beni fer-mobili registrati ex art. 77 e art. 86 del d.p.r . 602/1973. L’art. 14, par. 4, secondo e ultimo capoverso della direttiva, inoltre, prevede che, in ipotesi di sospensione del procedimento di recupero per effetto di una contestazione nello Stato membro richiedente o dell’avvio di una procedura amichevole, l’autorità adita, «su domanda dell’autorità richiedente, o se lo ritiene altrimenti necessario» possa adottare misure cautelari per garantire il recupero, se le disposizioni in vigore nello Stato adito lo consentono.

La previsione è stata attuata nell’ordinamento nazionale dall’art. 9, comma 4 del d.lgs. 149/2012, il quale prevede che, in caso di contestazioni, «Su domanda dell’autorità

richie-dente e, ove si ritenga necessario, gli uffici di collegamento, anche tramite le proprie strutture territo-riali, richiedono, ai sensi dell’articolo 22 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, l’adozione delle misure cautelari».

La pendenza di contestazione non dovrebbe impedire neppure l’adozione dell’ipoteca esattoriale e del fermo amministrativo dei beni mobili registrati, che infat-ti presuppone unicamente la sussistenza del infat-titolo esecuinfat-tivo380.

Le misure cautelari, tuttavia, possono essere adottate anche prima della presentazione della domanda di recupero (e della sua eventuale sospensione).

379 DE TROYER,I., Tax Recovery Assistance in the EU: Execution of Requests for Recovery and/or Precautionary

Measures in Other EU Member States, cit., 210, il quale cita una decisione della Corte di cassazione belga

del 25 settembre 2009 che ha stabilito proprio quanto si è detto.

380 Se si ritiene che tali strumenti abbiano natura cautelare, essi potrebbero essere adottati in base

all’art. 14, par. 4, secondo e ultimo capoverso della direttiva qui in esame. Se invece si ritiene che ab-biano natura meramente conservativa, dovrebbe applicarsi la disciplina della riscossione in pendenza di contestazione, e quindi tali strumenti potrebbero essere applicati solo a condizione che misure ana-loghe possano essere adottate anche nel diritto interno dello Stato membro richiedente (cfr. art. 14, par. 4, terzo capoverso).

L’art. 16, par. 1, primo capoverso della direttiva 2010/24/UE stabilisce infatti che l’autorità adita, su domanda dell’autorità richiedente, adotta misure cautelari nelle se-guenti ipotesi:

a) qualora il credito o il titolo che consente l’esecuzione nello Stato membro ri-chiedente siano contestati al momento della presentazione della domanda; b) qualora il credito non sia ancora oggetto di un titolo che consente

l’esecuzione nello Stato membro richiedente.

L’adozione di misure cautelari è in questo caso subordinata alla doppia condizione della conformità con la legislazione nazionale e la prassi amministrativa sia dello Stato membro adito, sia dello Stato membro richiedente. Vige dunque, in questo caso, il principio di reciprocità nella sua più stretta accezione.

L’art. 16, par. 1, secondo capoverso prevede inoltre che «Il documento redatto, se del caso,

ai fini dell’adozione di misure cautelari nello Stato membro richiedente e relativo al credito per cui è domandata l’assistenza reciproca è allegato alla domanda di misure cautelari nello Stato membro adito. Tale documento non è oggetto di alcun atto di riconoscimento, completamento o sostituzione nello Stato adito».

Una parte della dottrina ha ritenuto che il documento redatto nello Stato membro ri-chiedente per l’adozione di misure cautelari costituirebbe l’unica base per l’adozione di misure cautelari nello Stato membro adito.

È stato tuttavia osservato che ciò non è sempre vero, perché le misure cautelari pos-sono essere adottate anche in assenza di tale documento, come dimostra l’inciso «se

del caso» contenuto nella disposizione sopra esaminata 381.

La direttiva non lo prevede esplicitamente, ma si deve ritenere che la domanda di mi-sure cautelari debba essere motivata382 e che tale motivazione costituisca l’elemento principale che l’autorità adita dovrà tenere in considerazione per valutare la sussisten-za o meno dell’obbligo di fornire l’assistensussisten-za richiesta383.

L’art. 17 rende infine applicabili alle misure cautelari previste dall’art. 16, mutatis

mu-tandis, l’art. 10, par. 2, l’art. 13, par. 1 e par. 2, l’art. 14 e l’art. 15 della direttiva.

381 DE TROYER,I., Tax Recovery Assistance in the EU: Execution of Requests for Recovery and/or Precautionary

Measures in Other EU Member States, cit., 208 e ss.

382 BUCCISANO,A., Assistenza amministrativa internazionale dall’accertamento alla riscossione dei tributi, cit., 190.

Le previsioni della direttiva sono state recepite nel nostro ordinamento dall’art. 11 del d.lgs. 149/2012, che consente nel casi sopra descritti di adottare l’ipoteca e il seque-stro di cui all’art. 22 del d.lgs. 472/1997.

La dottrina sembra inoltre ritenere che la nostra amministrazione finanziaria possa in linea di principio adottare anche strumenti cautelari non espressamente menzionati dal d.lgs. 149/2012, come ad esempio il fermo amministrativo dei rimborsi previsto dall’art. 69, comma 6 del r.d. 2440/1923384.

L’art. 16 della direttiva potrebbe infine legittimare anche l’adozione dell’ipoteca esat-toriale e del fermo amministrativo dei beni mobili registrati ex art. 77 e art. 86 del d.p.r . 602/1973, qualora si ritenesse, con la prevalente giurisprudenza e dottrina, che tali strumenti abbiano natura cautelare. Tuttavia, poiché tali strumenti presuppongo-no il titolo uniforme, la loro adozione sarebbe possibile solo qualora il credito o il ti-tolo che consente l’esecuzione nello Stato membro richiedente siano contestati al momento della presentazione della domanda, non anche qualora il credito non sia oggetto di un titolo che consente l’esecuzione nello Stato membro richiedente. La disciplina convenzionale è infine assai simile a quella sopra esaminata.

La domanda di recupero dovrebbe infatti consentire anche in questo caso l’applicazione di misure cautelari, per la ragione già vista che “nel più sta il meno”, salvo ovviamente il rispetto del principio di reciprocità espresso dall’art. 21, par. 2, lett. a) della Convenzione e dall’art. 27, par. 8, lett. a) del Modello OCSE.

L’art. 12 della Convenzione di Strasburgo del 25 gennaio 1988 prevede poi che «At

the request of the applicant State, the requested State shall, with a view to the recovery of the amount of tax, take measures of conservancy even if the claim is contested or is not yet the subject of an in-strument permitting enforcement».

L’art. 23, par. 2, terzo periodo prevede inoltre che, in caso di contestazione del credi-to o del ticredi-tolo esecutivo iniziale, «the requested State shall, if asked by the applicant State,

take measures of conservancy to safeguard recovery».

Le disposizioni citate consentono dunque di applicare misure cautelari su richiesta, sia prima della presentazione della domanda di recupero, se il credito è contestato o

384 FRIGO,G., Il diritto al contraddittorio anticipato nella riscossione transfrontaliera dei crediti tributari e doganali,

cit., 458, il quale evidenzia tuttavia che tale strumento ha pochi riscontri in altri ordinamenti europei ed è quindi di difficile applicazione.

non è oggetto di un titolo esecutivo, sia successivamente, se il credito o il titolo sono contestati e la procedura di recupero è quindi sospesa.

La prassi internazionale richiede comunque che l’ammontare del credito sia almeno provvisoriamente determinato385.

L’art. 27, par. 4 del Modello OCSE consente infine di adottare misure cautelari anche quando il credito non è “azionabile in via esecutiva” o non è un credito “di cui non si può impedire la riscossione” nello Stato richiedente, ovvero in assenza delle condi-zioni per presentare la domanda di recupero. Anche qui, il par. 20 del Commentario richiede che l’ammontare del credito sia almeno provvisoriamente determinato. È sempre fatto salvo il principio della reciprocità, sia per quanto riguarda la Conven-zione di Strasburgo, sia per quanto riguarda l’art. 27 del Modello OCSE.