I programmi di trasferimento monetario “condizionato”.

I trasferimenti sociali sono schemi di integrazione al reddito, con modalità prevedibili e a carattere regolare[Hodges et al. ,2007], e sono una delle misure centrali del più ampio sistema di protezione sociale e delle politiche di contrasto alla povertà. Poiché si è constatato che una percentuale significativa di persone bisognose non ha accesso all’assistenza, ai servizi socio sanitari di base, ai servizi per la prima infanzia o non esercita i propri diritti, tali interventi sono integrati da una serie di altri servizi “a costi ridotti e di alta qualità”.Le cause e le conseguenze della povertà e dell’esclusione sociale spesso si concentrano in particolari aree geografiche, esacerbando gli effetti della reciproca interazione, per tale ragione le politiche mirate a rafforzare processi di inclusione sociale devono prendere in considerazione dinamiche di localizzazione e concentrazione dello svantaggio. Dei modelli comuni di concentrazione geografica e svantaggio sono stati individuati nei paesi OCSE: essi riguardano le caratteristiche dei quartieri poveri, le differenze tra aree urbane e aree rurali, i meccanismi di “trappola della povertà” a cui sono esposti i soggetti e le comunità. Tali elementi di contesto sono

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importanti quando si disegnano misure per l’inclusione sociale e quando se ne valutano gli effetti.

Tuttavia si porrà attenzione al successo degli schemi di trasferimento monetario condizionale106. Poiché non esiste una definizione unanime del termine

“condizionalità”, in questo lavoro di tesi si fa riferimento a questa definizione:

«condizione inerente l’adozione di determinati comportamenti, e talvolta l’ottenimento di determinanti risultati, posta a singoli e o famiglie percettori di trasferimenti monetari per il contrasto della povertà»107_{. I beneficiari si impegnano ad aderire, con modalità e} scadenze predefinite, a determinate richieste del programma (in genere inerenti

l’occupazione o nel caso dei minori l’istruzione), pena la riduzione parziale o la perdita completa (sanzioni) del beneficio economico o di altri benefit non economici. Mentre i trasferimenti monetari servono a ridurre le barriere finanziarie sperimentate dalle

famiglie in condizioni di povertà ed esclusione sociale e migliorarne gli standard di vita, le condizionalità si suppone servano a trattare le barriere comportamentali che

impediscono alle famiglie di migliorare la propria condizione e uscire dalla povertà [libera trad. Schuring, 2010:5]. I trasferimenti economici sono spesso associati a benefit in forma di beni e servizi, tra cui i servizi di cura per la prima infanzia, buoni spesa, accesso a strutture sportive e culturali, affitto con canone ridotto o aiuto a certe condizioni a pagare il canone d’affitto della casa e le bollette per il riscaldamento, servizi di counseling per la ricerca del lavoro e offerta di corsi di aggiornamento e formazione108. Le condizionalità prevedono sempre delle sanzioni più o meno severe con la diminuzione progressiva o la sospensione del sussidio nel caso, ad esempio, di rifiuto di due o più offerte di lavoro. Le condizionalità nel settore dell’istruzione mirano invece a incentivare gli studi modificando i comportamenti dei minori – e dei rispettivi genitori- provenienti da famiglie a basso reddito, che tendono con minor probabilità a frequentare e con successo la scuola [Lumino, 2013].

106_{È usualmente associato ai programmi lanciati in America Latina, a partire dal più imponente in Brasile, in risposta alla crisi}

macroeconomica degli anni ’90 che aveva visto calare drasticamente l’utilizzo dei servizi di base, istruzione e salute da parte delle fasce più povere (Nazioni Unite 2009). In realtà sebbene non si utilizzano gli stessi termini, la presenza di condizionalità inerenti l’occupazione nei programmi di sostegno al reddito non è una novità nei paesi dell’area OCSE, ma risale alla riforma del welfare denominata New Deal della metà degli anni ’80 nel Regno Unito e ai primi anni ’90 negli Stati Uniti.

107_{Cfr in:L.Leone, F. Mazzeo Rinaldi, G.Tomei, “Misure di contrasto della povertà e condizionalità. Una sintesi realista”,}

FrancoAngeli, Milano, 2017.

108_{Tra gli impegni che devono essererispettati dai percettori del sussidio, vi è la ricerca attiva del lavoro, l’iscrizione a servizi per}

l’impiego e la realizzazione di colloqui periodici di counseling orientato alla ricerca del lavoro, la realizzazione di attività di aggiornamento o formazione.

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I programmi di trasferimento condizionale (TMC) fanno parte delle politiche non contributive e mirano alla riduzione della povertà combinando i seguenti obiettivi:

a) Nel medio periodo la riduzione di condizioni di povertà, soprattutto estrema; b) Nel lungo periodo, promozione e protezione del capitale umano per evitare il

trasferimento intergenerazionale della povertà e dell’esclusione sociale; c) Promozione dei processi di attivazione e inserimento socio-lavorativo dei

soggetti adulti.

Per ottenere tali obiettivi si ricorre a schemi che integrano i seguenti strumenti: - Trasferimenti monetari alla famiglia per l’integrazione dei redditi;

- Trasferimenti monetari al minore per prevenire gli abbandoni scolastici e per incentivare le performance scolastiche;

- Vincolo del trasferimento all’uso di determinati servizi (es. sociali ,sanitari, istruzione), per l’accumulazione di capitale umano e il miglioramento della salute;

- Focalizzazione sulle famiglie indigenti.

Moltissimi studi sono stati condotti per valutare gli effetti di programmi finalizzati a ridurre la povertà infantile e promuovere lo sviluppo del capitale umano tramite trasferimenti monetari. I trasferimenti sociali a famiglie con minori possono costruire degli utili mezzi per rompere la trappola della povertà poiché la povertà infantile può avere degli effetti avversi di lungo termine sulle capacità nella vita adulta e quindi avere delle conseguenze che non si esauriscono nell’arco di un’unica generazione. Per tale i benefit che riguardano l’infanzia sono considerati strumenti per evitare la povertà a lungo termine e la sua trasmissione intergenerazionale [Barrientios, De Jong, 2004; Harper et al., 2003; Castaneda, Aldez-Carroll, 1999].

Inoltre è stata osservata una distinzione fondamentale: alcune condizionalità devono essere rispettate dal singolo soggetto con cui si “stipula” l’accordo e risulta percettore del trasferimento ( es. il genitore, ma in alcuni programmi il singolo studente), in alcuni programmi è il nucleo familiare nel suo insieme che risponde del rispetto di determinate condizioni (es. solo uno dei due partner è tenuto a lavorare a tempo pieno), in casi con famiglie con minore a carico la condizionalità è posta all’adulto che si impegna a garantire comportamenti di cura nei confronti dei figli e garantire l’obbligo scolastico. Si distinguono, quindi, le modalità di influenza delle condizionalità in:

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-dirette (il percettore si impegna a rispettarle modificando il proprio comportamento); -indirette (il percettore si impegna a modificare il comportamento di un membro della famiglia).

Tutte queste caratteristiche comportano delle ricadute sui costi e il carico di lavoro degli apparati amministrativi che sono adibiti non solo a monitorarne il rispetto ma anche a sviluppare i piani di intervento in cui si esplicano gli obiettivi e si chiariscono le condizionalità, a far funzionare efficacemente le condizionalità tramite richiami

tempestivi, controlli e verifiche o pressioni più informali tramite incontri con i percettori ed infine gestire i rapporti in fase di chiusura del programma [de Hann, 2005; Solimano, 2004; Bastagli, 2007]. La condizionalità nei programmi di trasferimento monetario viene disegnata in modi diversi, anche in reazione ai diversi paesi dove i programmi sono stati attuati, e viene intesa quale strumento che ponendo dei vincoli contribuisce al raggiungimento degli effetti e al contempo prevenire alcuni effetti indesiderati. Posta come vincolo concomitante al trasferimento monetario, essa dovrebbe contribuire a : -ridurre i rischi di meccanismi di dipendenza dal welfare ;

-finalizzare il trasferimento monetario solo ai consumi ritenuti meritori evitando i beni- tentazione come alcool, tabacco, ecc.;

-migliorare l’istruzione dei minori e ridurre il lavoro minorile;

-migliorare lo stato di salute dei minori, delle donne e della popolazione più ‘debole’. Tuttavia complessivamente l’espansione dei programmi TMC viene ritenuta

un’opportunità per rafforzare il sistema di welfare in regioni dove si registra un gap delle politiche di welfare o dove questo si basa prevalentemente su modelli di tipo assicurativo [Bastagli 2005;2007]. I meccanismi di funzionamento dei diversi schemi sono molto diversificati e complessi e occorre capire in quali circostanze è utile inserire le condizionalità, se risultano efficaci in sistemi di welfare più avanzati e che tipo di condizionalità sono opportune.

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8.Efficacia degli schemi di trasferimento monetario con condizionalità. In quest’ultima parte del capitolo si riportano alcuni risultati degli studi valutativi condotti attraverso il metodo della Sintesi Realista109 (detta anche Revisione realista), riguardo ai trasferimenti monetari finalizzati a garantire un reddito adeguato a

contrastare la povertà, ed incentivare gli studi dei minori in famiglie a basso reddito e condizioni di disagio. Particolare attenzione viene posta alle implicazioni nell’uso delle

condizionalità110 _{e delle sanzioni negli schemi dei trasferimenti monetari, cercando di}

identificare gli effetti differenziati in relazioni ai diversi problemi ed obiettivi della misura assunta, oltre che alle categorie dei soggetti a cui si rivolge.

8.1 Le condizionalità inerenti l’occupazione degli adulti e delle ricadute sul reddito ed