I REFERENDUM ABROGATIVI NELLA STORIA
6.4 I referendum del
La lunga arrampicata per i referendum su giustizia e nucleare, rompe, nella primavera del 1986, una quiete che durava da pochi mesi, dopo la tempesta della scala mobile dell’estate prima. Il quadro politico italiano è di nuovo mutato: il conflitto tra il governo a presidenza socialista e il maggior partito d’opposizione si è risolto con il voto che ha portato la vittoria di Craxi e la sconfitta di Berlinguer. La turbolenza nasce oggi invece, tra i due alleati di governo, la DC e il PSI. Infatti, la Democrazia Cristiana, guidata da De Mita, non vede di buon occhio l’affermarsi del leader socialista e teme che la svolta del referendum sulla scala mobile possa dara il via a un rimescolamento a sinistra, realizzando quel travaso di voti inseguito dal PSI e mai riuscito al PCI. In poche parole, la DC, sta aspettando il momento buono per mettere in crisi il governo Craxi, avviando a Palazzo Chigi una di quelle sostituzioni che con i presidenti democristiani erano considerate normali con scadenza di otto-dieci mesi. Ma anche De Mita, si accorgerà presto che Craxi è un avversario ostico che non è minimamente disposto ad abdicare.
L’occasione buona, sembra presentarsi il 13 marzo 1986, quando i radicali, alleati con i liberali, annunciano di voler promuovere un referendum sulla responsabilità civile di magistrati, “per una giustizia giusta”; e a sorpresa, si unirà anche il PSI. Non sembrerebbe essere questa l’occasione giusta visto che si tratterebbe di una consultazione
referendaria sui giudici che non influirà sul governo. Ma, ad un partito come la DC, voglioso di rivincita dopo l’insuccesso
elettorale, non può sfuggire l’insidia del nuovo referendum. Prima di tutto per il tema (LA GIUSTIZIA) che interessa tutti gli strati dell’opinione pubblica e poi, per l’aggancio ad una vicenda giudiziaria che ha commosso ed indignato mezza Italia199.
199 Quella di Enzo Tortora. Enzo Tortora fu infatti accusato di gravi reati, ai quali
tuttavia era totalmente estraneo, sulla base di asserzioni provenienti da vari condannati per reati di mafia e di uso di testimoni non attendibili; è stato per questo arrestato e imputato di associazione camorristica e traffico di droga.Dopo 7 mesi di carcere e arresti domiciliari ingiustamente scontati, la sua innocenza è stata dimostrata e riconosciuta dalla stessa magistratura che lo aveva coinvolto, e che lo ha definitivamente assolto. Durante questo periodo, Tortora è stato eurodeputato del
I referendum, quindi, si affacciano nella difficile trattativa che segue alla crisi, aperta dopo la bocciatura del governo sul decreto per la finanza locale il 26 maggio 1986200. Non è affatto facile quindi, rimettere in piedi la maggioranza a cinque che ha sorretto fino a quel momento il governo, ed è naturale che, sull’onda dei nuovi referendum, si riprenda a parlare di elezioni anticipate. D’altra parte, il referendum sulla giustizia divide PSI e PLI da DC e repubblicani, incerta la prima, decisamente contrati i secondi a lanciarsi in una crociata contro i magistrati. Quelli sul nucleare invece dividono PRI e PLI, partiti filonucleari anche dopo Chernobyl, dal PSI che sta per convertirsi all’antinuclearismo e dalla DC divisa al suo interno.
Il primo tentativo democristiano di scalzare Craxi si conclude così, con il “patto della staffetta” che assegna al leader socialista una proroga fino al 1987 per poi lasciare il posto al governo Andreotti.
Ad inizio anno, il 16 gennaio, la Corte costituzionale si pronuncia su otto richieste di referendum201, accentandone cinque202.
A questo punto, il voto è nell’aria e le speranza di aggirarlo con nuove leggi in Parlamento sono scarsissime. Ecco che, in questo clima interviene lo stesso De Mita, il quale pone una pregiudiziale sui referendum: chiede nel programma del nuovo governo sia inserito l’impegno ad approvare nuove leggi che consentano di evitare le consultazioni su giustizia e nucleare. Craxi non accetta. Andreotti rinuncia e la legislatura si avvia verso una conclusione convulsa. Alla fine succede si tutto: la Presidente della Camera Nilde Iotti203
Partito Radicale, del quale è stato eletto anche Presidente. Enzo Tortora è deceduto poco dopo la sentenza che metteva fine al suo calvario.
200Un mese prima, il 27 aprile, un incidente nella centrale nucleare di Chernobyl in
URSS, aveva provocato la più grande fuga di gas radioattivi di cui si sia mai venuti a conoscenza. Per questi motivi il 22 maggio 1986, un comitato composto da Verdi, Radicali, DP, ARCI, ha cominciato a raccogliere le firme per tre referendum antinucleari.
201 Il primo sulla responsabilità civile, il secondo sulla Commissione Inquirente, il
terzo sul sistema elettorale del CSM, tre sul nucleare, due sulla caccia.
202 Responsabilità civile (sentenza n.26/87, presidente A. La Pergola, relatore G.
Conso); Inquirente (sentenza n.27/87, presidente A. La Pergola, relatore A. Gallo); i tre antinucleari (sentenza n.25/87, presidente A. La Pergola, relatore F. Saja). La sentenza più importante però è la n. 29/87, con la quale la Corte costituzionale respinge il referendum sul sistema elettorale del CSM (tema riproposto nel 1996 e nuovamente respinto), motivando l’inammissibilità per il fatto che non si può abrogare una legge se contemporaneamente non si procede alla sua sostituzione con una nuova disposizione, evitando la paralisi dell’organo.
203 Nilde Iotti, all'anagrafe Leonilde Jotti;1920-1999; è stata una politica italiana,
prima donna a ricoprire la carica di Presidente della Camera dei deputati, nonché prima donna nella storia d'Italia a ricoprire una delle cinque più alte cariche dello
riceve un mandato esplorativo (prima comunista della storia), il ministro dell’Interno Scalfaro viene incaricato e rinuncia dopo un colloquio con Craxi, il Presidente della Repubblica Cossiga affida a Fanfani (allora presidente del Senato) il compito di formare un governo elettorale204. Quando anche i comunisti gettano la spugna serve l’intervento della DC per votare contro il ritorno di un democristiano alla guida del governo pur di ottenere la conclusione della legislatura205.
Il voto referendario è stato fissato, con apposita legge206, per l’8 e 9 novembre 1987 e si comincia a riflettere su quali saranno le conseguenze. Si tratta, infatti, del primo referendum sulla categoria professionale dei magistrati, la quale gode di un autonomia ed indipendenza garantita dalla Costituzione207.
Con questo referendum si apre un conflitto tra potere giudiziario e potere politico208.
Intanto, zitti zitti, nel fronte del “SI” sono arrivati, accanto ai promotori, anche il PCI e la DC. È evidente che, davanti ad una vittoria molto probabile del fronte anti-magistratura, tutti o quasi cerchino di salire sul carro dei vincitori. Nel comitato del “NO”, invece fanno parte intellettuali cattolici e vicini al PCI: come, ad esempio, l’ex Presidente della Corte Costituzionale F. Bonifacio, il senatore A. Giolitti che da pochi mesi ha lasciato il PSI per essere eletto nelle liste della Sinistra indipendente.
Stato. Occupò lo scranno più alto di Montecitorio per tre legislature, dal 1979 al 1992, conseguendo un primato finora incontrastato nell'Italia repubblicana.
204 Quando Fanfani va alla Camera per farsi bocciare, trova tutti i partiti referendari
decisi a votargli la fiducia per obbligarlo ad andare avanti.
205 Ennesimo scioglimento anticipato (dopo il 1972 e 1976) che porta i segni
dell’incognita referendaria.
A.CHIMENTI, Storia dei Referendum, Roma, Laterza, 1999, pag.88.
206 La quale modifica la legge ordinaria; legge 7 agosto 1987 n.332 prevede che, in
conseguenza della sospensione referendaria adottata per le elezioni politiche anticipate, sia fissata la “nuova data di convocazione degli elettori, in una data compresa tra il 15 ottobre e il 30 novembre 1987”in più il Presidente della Repubblica ha il potere di “ritardare l’entrata in vigore della abrogazione delle disposizioni legislative oggetto dei referendum per un termine non superiore a 120 giorni”.
207 Secondo l’Associazione Magistrati il voto non vuole “ modificare la situazione
normativa ma intimidire una magistratura che comincia a dare fastidio”.
Le elezioni si svolgono appunto tra l’8 e il 9 novembre 1987, il quorum è raggiunto e superato con il 61.5%; la somma dei “NO”, degli astenuti e delle schede bianche risulterà inutilmente più alta dei “SI”. Eppure questo scatenerà uno strascico di polemiche molto pronunciato209. La vittoria del partito anti-giudici sarà dell’80.2% contro il 19.8% di “NO”; il risultato di questo referendum, ossia l’abrogazione della vecchia disciplina che rendeva i giudici non responsabili (neppure per il risarcimento danni in sede civile) solleverà sul piano legislativo la necessità di una nuova legge210.
Anche osservando questo pacchetto di referendum che furono votati nel 1987 c’è da rendersi conto che la situazione, rispetto alle consultazioni referendarie precedenti (1974-1978-1981), è molto cambiata sia a livello politico 211 , sia a livello propriamente referendario. Infatti, in quest’ultimo campo possiamo osservare che l’affluenza alle urne degli aventi diritto è calata notevolmente, passando dal 75-80% delle consultazioni precedenti al 65.1% delle attuali. Come nelle precedenti consultazioni, il quorum viene raggiunto e il principale promotore è, ancora una volta, il Partito Radicale che, dopo il pacchetto di referendum presentati nel 1981, si dimostra ancora una volta molto attivo presentando 8 richieste di referendum di cui 5 vengono presentate agli elettori.
La novità assoluta di questa tornata referendaria è, però, il fatto che per la prima volta nella storia, il voto dei cittadini cancella una legge dello Stato. Cossiga, per evitare il vuoto e la paralisi della giustizia212, sospende per quattro mesi gli effetti del referendum. Il Parlamento pertanto dopo quattro mesi riuscirà faticosamente ad approvare una nuova disciplina per i giudici.
Per quanto riguarda il referendum sul nucleare, l’effetto più forte del referendum stesso non è dato tanto dall’abbandono del piano nucleare
209 Cfr. N. BOBBIO, I “non si” nascosti nell’astensione, intervista di Gianni Riotta,
in “La Stampa”, 1987.
210 La nuova legge sulla responsabilità dei giudici si applica a tutti gli appartenenti
alle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile e speciale. Il cittadino che ha subito un danno ingiusto per un atto giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave, potrà agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento danni patrimoniali e non.
211 La scena politica è dominata da Bettino Craxi ed i suoi governi (Governo Craxi I,
in carica dal 4 agosto 1983 al 1º agosto 1986 ed il Governo Craxi II, in carica dal 1º agosto 1986 al 17 aprile 1987). La democrazia Cristiana, che aveva sempre avuto suoi esponenti a capo del Governo, rimane in una posizione più defilata.
212 Quale magistrato firmerebbe una sentenza senza sapere a cosa va incontro?
del governo, cha accompagna un’ondata di ripensamento generale in materia, più o meno diffuso in tutta Europa, ma dell’ingresso dei Verdi in Parlamento. Ugualmente a ciò che avvenne per i Radicali nel 1976 (ingresso in Parlamento grazie alla spinta del divorzio e della campagna per i diritti civili), stavolta tocca agli ambientalisti cogliere i frutti dell’onda di opinione pubblica preoccupata dalle conseguenze del disastro di Chernobyl e decisa ad archiviare il nucleare con il referendum.
In conclusione, l’intero pacchetto di referendum del 1987 costringe il Parlamento ad intervenire213; infatti l’abrogazione crea un “vuoto normativo” che il potere legislativo è chiamato a riempire:
Per la responsabilità civile dei giudici, la nuova legge regolerà con precisione i quattro casi in cui un cittadino che ritiene di aver subito un’ingiustizia potrà chiedere al giudice di risarcirgli i danni214;
Per il nucleare, il referendum è seguito dal nuovo piano energetico del governo che, approvato dal Parlamento nel 1989, conferma l’abbandono delle centrali di Montalto di Castro e di Caorso.
Per la Commissione Inquirente, il potere legislativo interviene attraverso la nuova disciplina dei giudizi d’accusa: i ministri, dopo un giudizio di opportunità del Parlamento, saranno processati da un giudice ordinario.
213 Vedi tabella 8 in Appendice. 214 Nota 122.
6.5 1989: il referendum quasi dimenticato
Questo referendum, da un punto di vista costituzionale, rappresenta una svolta importante per le consultazioni referendarie. Il 18 giugno del 1989 gli elettori oltre al voto per le elezioni europee si trovano a votare una scheda con il seguente quesito:
Ritenete voi che si debba procedere alla trasformazione della comunità europea in un’effettiva unione, dotata di un Governo responsabile di fronte al Parlamento, affidando allo stesso Parlamento europeo il mandato si redigere un progetto di Costituzione Europea da sottoporre direttamente alla ratifica degli organi competenti degli stati membri?” Questo referendum è stato istituito con una Legge Costituzionale (n.2) pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale il 6 Aprile del 1985. La legge viene approvata (con procedimento “aggravato”, art. 138 Cost.215) nella
Camera con 486 voti favorevoli ed 1 astenuto e nel Senato con 247 voti a favore e 1 contrario.
Il ricorso alla Legge Costituzionale per l’introduzione di questo tipo di referendum è stata indispensabile in quanto la nostra Costituzione prevede solamente tre tipi di referendum:
• Referendum abrogativo;
• Referendum costituzionale;
• Referendum regionale;
Non ammettendo quello di tipo consultivo a causa dei rischi che quest’ultimo potrebbe comportare al nostro sistema.
Questo referendum è sicuramente importante per tutto quello che lo ha preceduto, visto che, trattandosi di un referendum consultivo, fu una novità assoluta per tutta la Nazione.
215 Il procedimento aggravato è un procedimento giuridico costituzionale che si
compone di 3 passi fondamentali, più un passo successivo che può renderlo accessibile da parte di organi competitivi interni allo Stato, o meno. In tal caso sarà necessario tenere conto del fatto, per evitare remunerazioni successive al procedimento stesso.
Il primo passo consiste nella constatazione del diritto costituzionale in relazione alla costituzione stessa, per quanto concerne la prima pubblicazione esclusa ogni modifica, densa o meno, fino all'anno fiscale 1975.
Il secondo passo consiste nella rivisitazione dello stesso in relazione sempre alla costituzione, nella stesura definitiva comprensiva di ogni modifica, densa o meno, fino all'anno fiscale 1987. In questa fase è necessaria una conoscenza approfondita dei procedimenti come processi costituzionali irreversibili e a doppio emendamento. Dopo ciò è necessario stilare il rapporto della revisione in relazione all'emanazione della stessa per quanto concerne il diritto civile (ovviamente).
Il terzo passo consta nella remunerazione di quattro punti di diritto civile che constino a loro volta della remunerazione affermata del contado nella nazione in questione.
6.6 1990: i referendum falliti: caccia e pesticidi
L’ART. n° 75 della Costituzione, prevede che, per dichiarare valido il risultato del referendum sia necessaria un’affluenza maggiore del 50% degli elettori; ed è proprio a causa di questa soglia limite che il 3 Giugno del 1990 per la storia dei referendum sarà una giornata da dimenticare.
Il 3 giugno 1990 gli elettori vengono chiamati alle urne per esprimere il loro parere riguardo alla caccia e all’uso di pesticidi, ma a causa della scarsa affluenza, entrambi i referendum falliscono216.
A votare infatti, si reca solo il 43.3 % degli elettori, mentre il 56.7 % opta per l’astensionismo.
La soglia del 50.1% viene superata solamente nel Nord, differentemente dal Centro e dal Sud Italia dove troviamo un forte astensionismo217.
Questa bassa affluenza ha fatto si che 18 milioni di elettori abbiano votato inutilmente.
Il fronte “NO” ha trovato un grande alleato nell’astensionismo, sia spontaneo che organizzato dalle varie associazioni dei cacciatori e degli imprenditori agricoli, i quali si erano alleati per sabotare queste consultazioni.
Il referendum sulla caccia ha avuto un percorso lungo e tortuoso caratterizzato da molteplici tentativi per la sua realizzazione.
I primi a tentare il suo svolgimento furono i Radicali nel 1980, inserendo il referendum sulla caccia nei 10 referendum richiesti, questo però venne rifiutato p
• Ci provano i Verdi, nel 1986 con due distinte richieste e ben 850 mila firme raccolte all’interno delle principali associazioni ambientaliste, ma in questo caso arriva il NO da parte della Corte Costituzionale. • Avviene un unione tra i vari partiti ( Verdi - Radicali – Ambientalisti – Demoproletari – Comunisti – Sinistra Indipendente – Socialisti ) i quali, grazie a questa unione riescono a sfondare il blocco della Consulta.
216 Il fallimento va imputato anche e soprattutto, alla forte propaganda astensionistica
realizzata dalla cosiddetta “lobby degli agricoltori” e dal “partito dei cacciatori” nelle regioni dove, tradizionalmente, l’affluenza era più alta (Toscana, Emilia Romagna ed Umbria). I referendum inoltre erano sostenuti tiepidamente sia da PSI che dal PCI.
217 Centro Italia: affluenza compresa tra il 39.2% e il 39.6%; Sud Italia: affluenza al
A questo punto la Corte Costituzionale, presieduta da F. Saja, dichiara ammissibili entrambe le consultazioni. Questo accade nel 1990, quando la Corte va ad approvare anche il referendum sullo Statuto dei lavoratori, il quale pero non verrà svolto in quanto sarà promulgata una Legge da parte del Senato con la quale vengono estese le garanzie della Legge anche alle aziende con meno di 15 dipendenti.
Non passa invece il referendum sul finanziamento pubblico dei partiti, bloccato direttamente dalla Consulta.
La nascita di questi referendum falliti a causa del mancato raggiungimento del quorum, viene motivata sotto un aspetto politico- sociologico. Sotto l’aspetto sociologico i fallimenti vengono associati alla stanchezza, disaffezione, disinteresse, rigetto degli elettori e dall’inflazione elettorale.
Dal punto di vista politico, è la prima secca sconfitta elettorale dei verdi, dopo l’ondata di opinione pubblica favorevole, spinta dal dopo Chernobyl, che li ha portati in Parlamento218.
Questi fallimenti hanno anche origine dallo scarso sostegno219 ricevuto durante le campagne elettorali dei partiti come PSI e PCI, che sulla carta apparivano invece come alleati dei Verdi.
Soprattutto in Toscana, Umbria ed Emilia, dove la maggior parte dei soci del PCI erano cacciatori vi è un forte astensionismo, addirittura alcuni soci minacciano di strappare la scheda e di far saltare qualche giunta di sinistra se veniva appoggiato questo referendum220.
I Verdi a causa anche di questo clima astensionistico, cercano di far combaciare i referendum con le elezioni del 6 maggio per ovviare il problema delle assenze alle urne, ma gli altri partiti vi si oppongono fortemente.
Questi fallimenti referendaria portano ad un altro quesito :
Il referendum è morto per sempre, sepolto dalla sconfitta del 3 giugno? Qui, se molti politici rispondono pessimisticamente che è la fine della storia dei referendum, i giuristi, anche stavolta, fanno un’analisi più approfondita e problematica di quanto è accaduto:
Norberto Bobbio 221 , infatti, affermerà che per astensionismo
generalmente bisogna intendere il rifiuto o per stanchezza o per avversione verso i partiti che conducono il gioco referendario, da parte degli elettori.
218 È anche la crisi di crescita che i verdi stanno subendo, con le divisioni nel gruppo
parlamentare e con l’incapacità di selezionare una leadership e di esprimere una strategia riconoscibile.
219 Talvolta si parla persino di sabotaggio.
220 Circa 1.400.000 di iscritti alle associazioni venatorie, in prima linea la
socialcomunista Arcicaccia.
Questo però non è il caso di questi due referendum, in quanto l’affluenza per il si del 92% sottolinea il fatto che la gente non sia andata alle urne non per avversione partitica o per stanchezza elettorale, ma per tutela dei propri interessi; infatti, gli elettori hanno optato per l’astensionismo al fine di far invalidare un referendum che avrebbe leso i loro interessi. Vogliamo renderci conto che se questo espediente o trucco di non votare, anziché votare NO, continuerà, ben pochi referendum d’ora in poi resteranno alla prova richiesta per la loro validità, e la gemma della nostra Costituzione sarebbe spacciata?” P. Barile222, diversamente da Bobbio ed in molto meno pessimistico, sostiene che questi fallimenti sono sconfitte esclusivamente del referendum sulla caccia e sui pesticidi, non del referendum in generale. Questi attuali fallimenti sono dovuti semplicemente all’incompetenza del Parlamento che non riesce ad esprimere Governi che riescano ad essere stabili ed efficienti.
P. Barile conclude sostenendo che questa sfiducia generale degli elettori sarà solo temporanea e dovuta strettamente al Parlamento; questa previsione di P. Barile si confermerà durante il prossimo referendum sulle preferenze elettorali.
Questa è la prima consultazione referendaria che non riesce a raggiungere il quorum richiesto dall’art. 75 della Costituzione; l’affluenza si ferma intorno al 43%.
La vittoria del “Si” è schiacciante (con percentuali del 93%) ma risulta inutile per il mancato raggiungimento del quorum. È sicuramente un risultato che crea una forte battuta d’arresto per il Partito Radicale e per i Verdi, promotori dei referendum, che fino ad allora, soprattutto il partito di Pannella, aveva sempre portato a compimento i referendum proposti (sia come numero di firme sia come quorum)223.
222 P. BARILE, La crisi della rappresentanza politica e gli istituti di democrazia
diretta, in “Parlamento”, 1990.
6.7 1991: il referendum e la riforma elettorale
Il fallimento dei due referendum il 3 Giugno 1990, quello riguardante la caccia e quello sui pesticidi, portano alla creazione di dubbi circa la funzione delle consultazioni. A questo punto, quasi tutti i giuristi