IL REFERENDUM ABROGATIVO IN ITALIA
5.2 Il referendum abrogativo: l’istituto
A questo punto è necessario parlare di questo particolare istituto referendario che è stato maggiormente oggetto di attenzione da parte degli studiosi della materia79.
Il referendum abrogativo fu introdotto nel nostro ordinamento, in modo piuttosto casuale e senza particolare convinzione, da parte dell’Assemblea Costituente. Quest’ultima infatti mal digeriva l’introduzione, in un sistema di democrazia rappresentativa, di un così forte strumento di espressione della volontà popolare.
Ciò porto, come già precedentemente osservato, non solo all’opera di potatura del progetto Mortati, ma anche alla predisposizione di limiti e, soprattutto, il rinvio della sua attuazione ad una successiva legge. Numerosi ritardi, però, portarono all’approvazione della legge sulle “modalità di attuazione del referendum” soltanto nel 1970.
Quest’origine casuale, peraltro, portò alla frettolosa approvazione di un testo che, partendo dall’originario progetto De Gasperi, si era stratificato attraverso la ripresentazione e parziale rielaborazione nel corso delle legislature, con una costante attenzione alla limitazione dell’istituto attraverso la sua attuazione, piuttosto che nell’ottica di elaborazione di una disciplina che ne consentisse un proficuo funzionamento.
La legge 352 del 1970, quindi, risulta complessa e farraginosa, sin dalla sua struttura, e al tempo stesso non sufficientemente dettagliata (soprattutto proprio per quello che riguarda il referendum abrogativo)80. L’articolo 75 recita come sotto:
Articolo 75
E` indetto referendum popolare per deliberare l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali;
Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali ;
Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati;
79 Questo perché molteplici sono le consultazioni di questo tipo che si sono tenute dal
1974 ad oggi.
80 A.PERTICI, Il giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum
La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi;
La legge determina le modalità di attuazione del referendum.
Il procedimento del referendum abrogativo, si svolge secondo le fasi tipiche degli istituti referendari, quindi possiamo individuare:
La richiesta;
Il controllo ad opera dell’Ufficio Centrale presso la Corte di Cassazione;
Il controllo da parte della Corte Costituzionale (giudizio di ammissibilità)(elemento proprio soltanto del referendum abrogativo); L’indizione del referendum e le procedure di voto;
La proclamazione del risultato e conseguenti effetti giuridici;
La richiesta
Si tratta innanzitutto di individuare i richiedenti e cioè quei soggetti, che in base all’art 75 Cost., sono legittimati a richiedere il referendum. L’unica differenza sostanziale è rappresentata dal fatto che, a differenza del referendum costituzionale, quello abrogativo non può essere indetto su richiesta di un quinto dei membri di ciascuna Camera81.
Il potere richiedente (dei 500.000 elettori o dei 5 consigli Regionali) è caratterizzato da una propria struttura organizzativa e proprio l’utilizzo di questo termine, intende sottolineare che la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto, che nel referendum abrogativo, i richiedenti rientrano tra i soggetti legittimati ad essere parte di un conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato; si tratta cioè di funzioni esercitate in concorrenza con quelle dello Stato-persona. 82 Tale
principio è stato confermato da una sentenza della Corte Costituzionale nel seguente passo:
“Nel procedimento referendario i promotori e i sottoscrittori, l'Ufficio Centrale presso la Corte di Cassazione, il Governo, il Presidente della Repubblica e la Corte Costituzionale concorrono all'effettuazione della
81 In questa esclusione operata dai costituenti può forse scorgersi da un lato il
tentativo di evitare il troppo facile ricorso all'intervento popolare, dall'altro la volontà di sottolineare che la richiesta di referendum abrogativo non rientra nella diretta disponibilità dei soggetti che istituzionalmente operano all'interno del procedimento legislativo. (G.M. SALERNO, Il referendum, Padova, 1992, cit., p. 128).
82 S. GRASSI, I promotori del referendum nel conflitto di attribuzione tra i poteri
consultazione popolare, e sarebbe incongruo escludere dalla legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione solo il gruppo dei sottoscrittori, in quanto estraneo all’organizzazione dello Stato-persona, quando ad esso propriamente compete di attivare la sovranità popolare nell’esercizio di una potestà normativa diretta, anche se limitata all’abrogazione83.
Tornando alla figura dei richiedenti come struttura organizzativa, va detto che la figura più rilevante è quella dei promotori, i quali, dovrebbero essere qualificati come i rappresentanti istituzionali dei richiedenti84.
I promotori che devono essere in numero minimo di 10 nominano, al loro interno, un gruppo di 3 persone che prendono il nome di presentatori85.
Le funzioni delle due figure sono distinte:
I promotori hanno il compito di depositare la richiesta e di procedere alla raccolta delle firme (cosìdetta Iniziativa di Richiesta);
I presentatori hanno il compito di presentare l’atto di richiesta ed altri compiti individuati dalla legge.
Almeno 10 promotori devono avviare la raccolta delle firme, presentandosi, muniti di regolari e validi certificati di iscrizione alle liste elettorali, alla cancelleria della Corte di Cassazione 86 . Fondamentale è, inoltre, l’indicazione dei termini del quesito che si intende sottoporre a votazione popolare o la legge (o atto avente forza di legge) del quale si propone l’abrogazione, completando la formula: “VOLETE CHE SIA ABROGATA…” (indicando data, numero e titolo della legge).87
La formulazione del quesito referendario ha attirato, negli anni, numerose critiche; infatti si teme che una parte cospicua dei votanti, cada in errore manifestando un voto contrario alla sua volontà88.
83C. Cost. 23 maggio 1978 n. 69, in Giur. cost., 1978, I, p. 588 sgg.
84V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1984, p. 68. 85C MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, Cedam, 1976, p. 842.
86 Art. 7, l.352/1970. Il deposito, presso la cancelleria sia dei fogli contenenti le firme
raccolte e debitamente autenticate che dei certificati elettorali deve avvenire da parte di almeno tre promotori (i cosiddetti presentatori) entro tre mesi dal timbro apposto sui fogli stessi a cura delle segreterie comunali o delle cancellerie degli uffici giudiziari. (Art.28 l.352/70).
87 Art. 27, l.352/1970.
88 Andrebbe però rilevato che probabilmente una diversa formulazione della
domanda referendaria (ad esempio mediante la formula: “Siete favorevoli o contrari alla vigente legge…?”) più corrispondente al significato che il referendum abrogativo acquista nell'opinione popolare, da un lato gioverebbe alla stessa comprensibilità del
La legge 352/70 stabilisce ancora che se si tratta di richiesta di abrogazione totale di legge o di atto avente valore di legge, l'oggetto del quesito deve essere indicato con la data, il numero ed il titolo; se è chiesta l'abrogazione parziale di legge o di atto avente valore di legge, cioè l'abrogazione di uno o più articoli, vanno indicati oltre ai predetti elementi di riferimento anche il numero dell'articolo o degli articoli sui quali è richiesto il referendum89.
Sempre con riferimento ai soggetti legittimati alla richiesta di referendum abrogativo non va certo dimenticato l'ulteriore possibilità prevista dall'art.75 Cost. che prevede l'iniziativa referendaria da parte di cinque Consigli regionali; in tal caso la deliberazione
per la richiesta di referendum su di una legge o su una parte di essa deve essere approvata dal Consiglio regionale, a maggioranza dei componenti in Consiglio stesso, che designa tra i suoi membri un delegato effettivo e un supplente per la presentazione alla cancelleria della Corte di Cassazione90. A questo punto è necessario che altri quattro Consigli regionali approvino la medesima delibera; infatti va detto che la deliberazione consiliare che presenti un quesito
modificato nel suo oggetto rispetto alle deliberazioni degli altri Consigli, appare come iniziativa di una nuova richiesta referendaria. La questione di maggior rilievo che si pone sempre in materia di richiesta di referendum abrogativo è però rappresentata dai numerosi limiti con cui il legislatore ordinario ha voluto circoscrivere nel tempo le possibilità da parte di soggetti legittimati di avvalersi del loro diritto di iniziativa.
Dispone infatti l'art.31 della legge di attuazione che non può essere depositata richiesta di referendum nell'anno anteriore alla scadenza di una delle due Camere e nei sei mesi successivi alla data di convocazione dei comizi elettorali per l'elezione di una delle Camere medesime.
A norma del I° comma dell'art.32 della stessa legge, inoltre, le richieste di referendum devono essere depositate in ciascun anno dal 1° gennaio al 30 settembre91.
quesito, dall'altro consentirebbe l'espressione di un voto più genuino e forse anche meno facilmente manovrabile da parte delle forze politiche in sede di campagna referendaria. (G.M SALERNO., Il referendum, Padova, 1992, cit., p. 129).
89 Art.27, l.352/1970.
90 Una volta approvata la delibera questa è comunicata ai Consigli di tutte le altre
Regioni con l'invito a dare notizia se siano assunte iniziative analoghe. (G. AMBROSINI, Referendum, Torino, Boringhieri, 1993, p.50).
91 Tali disposizioni rappresentano, indubbiamente, un tipico esempio della tendenza
già delineatasi in sede di Assemblea Costituente, volta a ridurre la portata e le possibilità di applicazione degli istituti di democrazia diretta nel nostro ordinamento.
Queste limitazioni di carattere temporale determinate dalla legge 352/70 si pongono come limiti ulteriori rispetto a quelli previsti dal 2° comma dell'art.75 Cost.
Peraltro, i limiti temporali si applicano soltanto alla presentazione delle richieste di referendum abrogativo, cosicché la campagna elettorale può viceversa sovrapporsi a quella di un referendum costituzionale, come in effetti, è avvenuto92.
Laddove fossimo in presenza di uno scioglimento anticipato delle Camere, il referendum già indetto verrebbe automaticamente sospeso all’atto della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente della Repubblica di indizione delle elezioni, mentre i termini del procedimento referendario riprendono dal 365° giorno successivo allo svolgimento delle elezioni93.
La legge, quindi, si occupa di evitare qualsiasi coincidenza tra referendum ed elezioni politiche, sia se il referendum debba ancora essere indetto, sia che lo sia già.
Il controllo di regolarità da parte della Corte di Cassazione e il giudizio di ammissibilità da parte della Corte Costituzionale
Sicuramente tra i più punti più delicati e complessi dell’attuazione del referendum abrogativo, vi è certamente quello dei controlli. Di questi
92 Infatti, nelle uniche due occasioni in cui è stato indetto un referendum
costituzionale, ciò è avvenuto a ridosso delle elezioni politiche creando un riflesso, l’una sull’altra, delle campagne elettorali. Più in particolare, come noto, nel 2001 le elezioni politiche si svolsero il 13 Maggio, mentre il referendum sul titolo V della parte seconda della Costituzione si tenne il 7 Ottobre, ad una distanza tale che escluderebbe una coincidenza tra le campagne elettorali; tuttavia, visto che durante la campagna elettorale per le politiche si sapeva già del successivo referendum, molti parlarono di coincidenza.
Nel 2006, invece, le elezioni del Parlamento si svolsero il 9 e 10 Aprile, mentre il referendum sull’intera parte seconda della Costituzione, ha avuto luogo il 25 e 26 Giugno, quindi maggiormente a ridosso delle elezioni, con una più sicura e forte coincidenza tra le campagne elettorali.
Nonostante tutte queste teorie, osservando i risultati, non sembrerebbe esserci stata una reale coincidenza tra i risultati; nel 2001 le elezioni politiche vennero vinte dalla coalizione di Centrodestra(la quale ottenne nella quota proporzionale per la Camera dei deputati circa il 50% dei voti), che aveva osteggiato la riforma costituzionale sottoposta a referendum(dove i votanti furono soltanto il 34,1%, ma tra questi i favorevoli furono il 64,2%). Nel 2006, invece, alla vittoria del Centrosinistra nelle politiche(con una percentuale, alla Camera, vicina al 50%) seguì un esito del referendum costituzionale coerente con il risultato elettorale nella misura in cui prevalsero i contrari alla riforma costituzionale, osteggiata anche dalle forze politiche che avevano trionfato alle elezioni anche se la percentuale dei no(61.3% dei 52.3% di votanti) sia stata superiore a quella dei votanti di centrosinistra alle elezioni.
A. PERTICI, Il giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, Giappichelli, 2010, pag.39.
93 Previsione, quest’ultima derogata però in due occasioni: nel 1987 e nel 2009. A.
PERTICI, Il giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, Giappichelli, 2010 , pag.40.
infatti, si era disinteressata la Costituente, mentre alla fine della prima legislature, il Parlamento, con legge costituzionale n.1 del 1953, attribuì alla Corte Costituzionale quello sui limiti all’art.75, secondo comma della Costituzione. Molto interessante risulta l’analisi dei lavori parlamentari sul tema; da essi, infatti, risulta che tale attribuzione (non individuata come una competenza “naturalmente” spettante alla Corte costituzionale stessa) abbia rappresentato una soluzione molto gradita ed apprezzata da tutte le forze politiche, in virtù dell’autorevolezza dell’organo in questione. Tale competenza è rimasta inattuata per decenni in virtù della mancanza della legge di attuazione, la quale, peraltro, dedica al controllo della Corte Costituzionale, soltanto l’art.33 (composto da soli 5 commi).
Ritornando all’analisi del procedimento referendario, dopo il deposito delle richieste si passa alla fase del controllo dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione, che, se nei primi progetti era individuato come sostanzialmente volto al controllo di regolarità delle sottoscrizioni, successivamente, è venuto, invece, ad essere concepito in modo ben diverso e più ampio, al punto di potersi sovrapporre alla competenza della Corte Costituzionale. Se questo primordiale controllo ha esito positivo (richiesta legittima), si giunge alla fase del controllo della Corte Costituzionale, alla quale, spetta il compito di decidere “quali tra le richieste siano ammesse e quali respinte, perché contrarie al disposto del secondo comma dell’art 75 della Costituzione”94.
Il controllo avviene in camera di consiglio (che il Presidente deve fissare per una data non successiva al 20 gennaio), senza un vero e proprio contraddittorio, essendo data soltanto al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai presentatori di depositare memorie, non oltre tre giorni prima della data fissata per la deliberazione. La decisione, in termini altrettanto stretti, dovrà poi essere pubblicata non oltre il 10 Febbraio. Le tempistiche molto ristrette che abbiamo appena individuato, fanno pensare che il legislatore del 1970 avesse ritenuto il compito della Corte Costituzionale piuttosto circoscritto, sia in relazione al numero di quesiti presentati, sia, soprattutto, in relazione agli accertamenti da compiere (come in effetti fu nel 1972 e nel 1975, quando la consulta si limitò alla constatazione della estraneità delle richieste ai limiti di cui all’art.75, secondo comma, della Costituzione). Quindi come si può osservare, il dettato costituzionale e quello contenuto nella legge 352/1970, risultano essere particolarmente scarsi lasciando ampio spazio alle possibili integrazioni della Corte Costituzionale, la quale è intervenuta sul punto, soltanto in via giurisprudenziale e non anche di autonormazione95.
94 Compito indicato in base all’art. 33, 4°c., della legge n.352 del 1970.
95 Molto curiosa è l’espressione utilizzata da R. Bin: “Potremmo mai avere sentenze
sui referendum del tutto sodisfacenti???”, nella sua opera “Una considerazione d’insieme sulle decisioni “referendarie” del 2000, in Giur. Cost., 2000, 223.
Ove anche quest’ultimo controllo sia risultato positivo, il Presidente della Repubblica indice il referendum (in una domenica compresa tra il 15 Aprile e il 15 Giugno)96 ed il corpo elettorale ha quindi la
possibilità di esprimere il proprio voto, cui seguirà la proclamazione dei risultati ad opera dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione.
Il risultato potrà, naturalmente, essere favorevole o contrario all’abrogazione; quest’ultima si realizzerà se, avendo partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, la maggior parte di questi avrà risposto affermativamente al quesito abrogativo. Viceversa, non vi sarà nessuna abrogazione se la maggioranza degli aventi diritto non ha partecipato alla votazione oppure se, pur essendo andata a votare la maggioranza degli elettori, tra quest’ultimi sono prevalsi i voti contrari all’abrogazione.
Naturalmente sono diverse anche le conseguenze che si verificano tra i vari istituti:
Nel caso in cui non sia stato raggiunto il quorum di partecipazione, la medesima richiesta abrogativa potrà essere ripresentata anche l’anno successivo;
Nel caso in cui venga raggiunto il quorum ma, la maggioranza abbia deciso per il voto contrario al quesito abrogativo, lo stesso non potrà essere riproposto nei successivi 5 anni per quanta riguarda l’abrogazione delle medesime disposizioni97.
L’ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione
Come già precedentemente accennato, il giudizio di legittimità del referendum è stato affidato, secondo la legge 352 del 1970, all’Ufficio Centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione che, in base A.PERTICI, Il giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, Giappichelli, 2010, pag. 43.
96 Anche se in ben due circostanze (1987 e 2009), i referendum si sono svolti al di
fuori di questo intervallo temporale. Nel 2009 però furono tutta una serie di circostanze a far slittare la data fuori dal “range” previsto nelle norme; infatti il referendum era, in realtà, previsto per il 18 Maggio 2008, ma tuttavia, a causa dello scioglimento anticipato delle Camere, tutto il procedimento venne interrotto e riproposto per l’anno successivo. Dell’intervallo di tempo disponibile erano rimaste soltanto due date idonee: il 7 e 14 Giugno 2009; la scelta della prima data avrebbe creato una concomitanza con le elezioni europee mentre la seconda avrebbe creato un pericoloso susseguirsi di eventi elettorali. Ecco perché, si decise di rimandare il procedimento al 21 Giugno 2009, in concomitanza dei turni di ballottaggio delle elezioni amministrative, con l’approvazione della legge 28 Aprile 2009, n. 40. A.PERTICI, Il giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, Giappichelli, 2010, pag.43.
all’art. 12, è composto “dai 3 presidenti di sezione più anziani della Corte di Cassazione, nonché dai tre consiglieri più anziani di ciascuna sezione”, il più anziano dei tre presiede l’Ufficio, mentre gli altri due sono vicepresidenti98. Per la validità delle deliberazioni è necessaria la
partecipazione del presidente (o di uno dei vice) e di 16 consiglieri99. L’Ufficio Centrale viene qualificato come un organo giurisdizionale sia per funzioni100 che per l’organo in se.
Per quanto riguarda il ruolo dell’Ufficio Centrale, questo è sicuramente , da alcuni anni ormai, cresciuto vistosamente101.
Le sue funzioni possono essere così riassunte:
Deve controllare, prima di tutto, la validità delle sottoscrizioni popolari o delle deliberazioni dei Consigli Regionali102.
La grande mole di quesiti presentati creava non pochi problemi all’adempimento del compito da parte dell’Ufficio, tanto che negli anni Ottanta, il Procuratore Generale della Cassazione, aveva teorizzato un decentramento di tali funzioni alle Corti d’Appello103, cosa già tentata
del Governo Cossiga con un decreto legge 21 Giugno 1980, il quale non ottenne la promulgazione presidenziale.
La situazione trovò comunque una soluzione nel 2005, grazie alla legge 5 Maggio 2005, n.159 (convertita da d. lg. n. 67 del 2005), con la
98 M. LUCIANI, La formazione delle leggi, Bologna, Zanichelli, 2005, cit.287; senza
riferimenti chiari occorre riferirsi all’anzianità di ruolo, anziché quella di età (che entra in gioco solo in un secondo momento). A. PERTICI, Il giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Giappichelli, Torino, 2010, pag. 50.
99 Composizione introdotta con gli artt. 1 e 2 del decreto legge 1° Luglio 1975, n.
264, convertito in legge 25 Luglio 1975, n.351. A. PERTICI, Il giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Giappichelli, Torino, 2010, pag. 50.
100Per questo argomento cfr. R. PINARDI, L’Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di Cassazione, Modena, Giuffrè, 2000, cit.31ss. e 36 ss.
F. SORRENTINO, Effetti dell’abrogazione del norme sottoposte a referendum, in Studi parlamentari, 1971, n.14, 31.
A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, Milano, Giuffrè, 2008, 459ss.
101 Per comprendere si realizzi cfr. A .PERTICI, Il giudizio di ammissibilità del
referendum abrogativo, in Romboli (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1996-1998), Torino, Giappichelli, 1999, 460ss.
102 Come si legge nell’ord. 26 Novembre 1996, accerta che la richiesta “è stata
proposta da almeno cinque consigli regionali; contiene l’indicazione dei consigli medesimi, della data della rispettiva deliberazione non anteriore di oltre quattro mesi alla presentazione, e dei delegati ed è corredata da copia delle deliberazioni, sottoscritta dal Presidente di ciascun consiglio, ai sensi dell’art. 29 della legge n.352 del 1970.
103 Cfr. la Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 1980, in Il
referendum abrogativo in Italia. Le norme, le sentenze, le proposte di riforma. Quaderni di documentazione del servizio studi della Camera dei Deputati, Roma, 1981, 239 ss.
quale, si prevede che il Presidente dell’Ufficio centrale, deleghi le operazioni di verifica delle sottoscrizioni, al centro di calcolo e documentazione della Corte di Cassazione104.
Nonostante questa innovazione, le critiche a tale istituto non sono certo mancate; infatti, ad esempio, alla fine degli anni Novanta del secolo scorso, lo stesso Presidente pro tempore dell’Ufficio centrale,