L’ITALIA REPUBBLICANA
4.2 Il ruolo dell’Assemblea Costituente per quanto riguarda il referendum
I padri fondatori , riuniti per discutere sul referendum il 21 dicembre 1946, non potevano certo immaginare che, proprio quel referendum 45 anni dopo avrebbe dato il via alla stagione delle grandi riforme e ad un ripensamento della stessa Costituzione. Era complicato introdurre un istituto di democrazia diretta in un sistema rappresentativo come quello parlamentare e per questo motivo i costituenti si accostarono al problema con un atteggiamento piuttosto sofferto.
Cauti, per cultura e per la ferita ancora recente del fascismo, rispetto a ipotesi di coinvolgimento diretti del popolo nelle decisioni politiche,
ma nello stesso tempo convinti che un contrappeso del genere avrebbe dato un connotato di modernità e una garanzia più forte alla nascente Democrazia.
Il dibattito fu molto animato.
Da quel sabato , 21 dicembre del 1946, al 22 gennaio 1947 , la discussione si sviluppò in tre fasi :
1. La prima nella II Sottocommissione; 2. La seconda nella Commissione dei 7550; 3. La terza , nell’ Assemblea Plenaria.
L’entusiasmo che nasceva dal fatto che l’assemblea stessa era nata da una votazione collegata ad un referendum lasciò presto spazio ad una serie di timori e dubbi sulle conseguenze che una decisione come quella sul referendum avrebbe portato nella vita della Repubblica. L’Assemblea infatti , era stata creata nello stesso giorno dove il popolo Italiano venne invitato a scegliere , con referendum istituzionale , fra la forma di governo repubblicana e monarchica ( il 2 Giugno del 1946 ). Anche se le più avanzate tendenze costituzionali dell’epoca erano favorevoli ad un passaggio da una limitata funzione elettorale ad una più ampia e fattiva partecipazione politica del popolo nelle grandi scelte del Paese , ai costituenti non sfuggiva la conflittualità tra la forma di governo parlamentare e la democrazia diretta.
Era evidente che in un sistema basato su un delicato rapporto fra organi istituzionali , la forza della volontà popolare e il suo ingresso in scena attraverso il referendum avrebbero potuto compromettere l’ intero equilibrio. E fu per questo che, fra le varie tipologie referendarie prese in esame, alla fine venne scelta quella a minor tasso di rischio cioè il referendum abrogativo ad iniziativa popolare. Inoltre, mancavano riferimenti ed esempi pratici che consentissero ai costituenti di valutare preventivamente gli effetti delle loro decisioni. Un largo uso del referendum era previsto dalla Costituzione della Repubblica di Weimar51 ( su cui, tra l’altro si basava la proposta di
50 L’Assemblea costituente decise la nomina di una commissione di 75 membri
(nominati dal Presidente con il criterio della proporzionalità politica), incaricata di proporre entro 3 mesi (poi prorogato) il progetto di Costituzione. Questa commissione dei 75 presentò il progetto il 31 Gennaio 1947 all’Assemblea Costituente, insieme ad una relazione del suo presidente Meuccio Ruini(1877-1970; è stato un politico italiano, ministro, presidente del Senato e senatore a vita). La discussione iniziò il 4 Marzo 1947 e si concluse il 22 Dicembre dello stesso anno con votazione a scrutinio segreto. La Costituzione fu promulgata dal capo provvisorio dello Stato il 27 Dicembre ed entrò in vigore il 1 Gennaio 1948.
T. MARTINES, Diritto Costituzionale, Milano, Giuffrè, 1995, p.233.
51 Fu lo stato con cui venne identificata la Germania tra il 1919 ed il1933.
L'indicazione Weimar, deriva dalla omonima città, dove si tenne un'assemblea nazionale per redigere una nuova costituzione dopo la sconfitta tedesca nella prima guerra mondiale.
Mortati), ma la debolezza rivelata da quel sistema e il tragico finale52
di quell’esperienza ne facevano un precedente da osservare con diffidenza53.
Fin dall’inizio all’interno dell’Assemblea costituente emersero diversi schieramenti.
Gran parte della sinistra, anche se con mancato entusiasmo, si accostava al referendum. Infatti, i comunisti lo accettavano in linea teorica come “strumento di democrazia”( Ruggero Grieco), come “forma di controllo popolare che dev’essere introdotto nella nuova Costituzione”( Umberto Terracini) e come “espressione di un diritto democratico, ma con avvedute cautele” (Renzo Laconi) .
Palmiro Togliatti, leader storico del Partito Comunista Italiano, finì per diventare il capofila degli oppositori, il più dichiarato dei quali fu Emilio Lussu.
Via via ne furono sempre meno convinti i liberali , anche se Luigi Einaudicontinuò a difenderne la validità per tutto il corso del dibattito. Rimasero soprattutto i Democristiani a sostenerlo apertamente, in quanto quest’ultimi rivendicavano le origini del referendum nel primo
programma del Partito Popolare 54 ; ed anche i Repubblicani
sostenevano l’istituto referendario poiché ritenevano che quest’ultimo traesse le proprie basi nelle loro idee tradizionali.
Per dare un’idea delle riserve che emergevano, si pensi che a un certo punto fu proposto dal democristiano Fuschini e dal repubblicano Perassi di sottoporre le richieste di referendum al pagamento di una cauzione.
Man mano che la discussione andava avanti, le perplessità crescevano , il ripensamento diventava generale ed i confini fra i diversi schieramenti si affievolivano. Tutto era sempre più confuso, tanto da far dubitare che si sarebbe arrivati ad una conclusione.
La discussione si fece più concreta solo dopo un richiamo da parte dell’allora Presidente della Sottocommissione T. Perassi; il quale affermò che per arrivare ad un accordo e formulare un valido progetto di legge, bisogna dimostrare se il referendum lo si vuole o meno.
52 La conclusione fu l’ascesa al potere di Adolf Hitler e del suo Partito
Nazionalsocialista che condusse il mondo al secondo conflitto mondiale e allo sterminio di milioni di ebrei.
53 Oltre all’esperienza tedesca, il referendum era presente anche in altre realtà
mondiali come, ad esempio, negli Usa; in quest’ultimi non esisteva l’istituto dello scioglimento anticipato delle Camere ed era quindi più avvertita la necessità di garantire al popolo un intervento diretto sul sistema fuori dalle scadenze ordinarie. Molte Costituzioni degli Stati Uniti d’America prevedevano inoltre un referendum propositivo ad iniziativa popolare, obbligatorio in materia costituzionale e per alcune specifiche leggi ordinarie e facoltativo per tutte le altre.
A.CHIMENTI, Storia dei Referendum, Roma, Laterza, 1999, p.4-5.
54 Il Partito Popolare Italiano (PPI), è stato un partito politico italiano, nato il 18
Gennaio 1919 e ispirato alla dottrina sociale della Chiesa Cattolica, fondato da Luigi Sturzo e dissoltosi nel 1926.
Si arrivo così ,ma non senza tanti contrasti e dopo vivaci discussioni ad una moderata ma pur sempre notevole previsione dell’istituto nel progetto Costituzionale.
Il punto di partenza, fu la proposta di Costantino Mortati, che conteneva quasi tutti i tipi di referendum possibili.
Considerato uno dei grandi maestri del diritto costituzionale italiano, Mortati, fu membro dell’Assemblea Costituente; viene ritenuto, insieme a Vezio Crisafulli, uno dei promotori di una nuova scuola di pensiero più vicina a quelle che potevano essere le realtà nazionali. Mortati, nel 1940, aveva esposto la sua teoria fondamentale in un volume chiamato “La Costituzione in senso materiale”, la quale cercava di spiegare il rapporto tra una Costituzione scritta e le forze politiche, non solo in riferimento a quelle che l’avevano creata ma anche a quelle che, negli anni successivi, l’avrebbero dovuta applicare. Il risultato che provocò scalpore fu il fatto che naturalmente potevano sorgere differenze, anche abbastanza marcate, tra la Costituzione in senso materiale e quella scritta.
Mortati prevedeva due tipi di referendum possibili :
ad iniziativa governativa (o meglio del Capo dello Stato con atto controfirmato dal presidente del Consiglio) ;
ad iniziativa popolare per sospendere una legge già approvata dalle Camere oppure per dar seguito ad un disegno di legge del Governo respinto dal Parlamento ( in questi casi il referendum avrebbe funzionato come strumento per superare contrasti fra organi costituzionali).
Anche per i referendum ad iniziativa popolare erano previste erano previste diverse ipotesi:
una sospensiva, per bloccare una legge appena approvata prima dell’entrata in vigore;
l’altra, abrogativa , per abrogare una legge già entrata in vigore;
una terza propositiva , per modificare il sistema normativo già esistente;
Mortati scartava soltanto l’ipotesi di referendum per la revoca del capo dello Stato e per la revoca del Parlamento.
Come ricorda, però, Meuccio Ruini, già contro l’ipotesi di referendum ad iniziativa del capo dello Stato, in Assemblea ci fu “ una levata generale di scudi; si arrivò a dire che si sarebbero alterate le figure degli organi istituzionali ; e questa specie di referendum fu il numero uno fra quelle respinte”.
Alla fine delle votazioni , della proposta di Mortati, era rimasto ben poco5556.
Se Mortati viene identificato come il più accademico dei costituenti in contrapposizione a lui troviamo Togliatti ed Einaudi noti per la loro praticità e concretezza nella politica.
Togliatti iniziò con il contestare il numero di firme richiesto per il referendum di iniziativa popolare (ritenuto troppo basso); esaminando poi l’ipotesi, successivamente abbandonata , del referendum sospensivo di una legge , osservò che con tale sistema un partito fortemente organizzato avrebbe avuto la possibilità di andare a sospendere tutte le Assemblee, della vita costituzionale del Paese. Concluse sostenendo che tale sistema non sarebbe pertanto democratico57.
Secondo Togliatti infatti, si passerebbe da una battaglia all’altra e niente funzionerebbe, si manderebbe in forse la stabilità ,la continuità della stessa legislatura dello Stato Repubblicano58.
Luigi Einaudi, futuro Capo dello Stato , si allontana dalla linea del suo partito, prima favorevole al referendum e poi successivamente approdato sulla sponda del ripensamento. Einaudi sostiene la forma referendaria ma con la consapevolezza della necessità di limiti chiari come “ conditio sine qua non”59 per l’efficienza dell’ istituto60.
55 L’opera di potatura della quale fu fatta oggetto la proposta di Mortati, anche se
mossa da una molteplicità di motivazioni, fu incentrata all’unico obiettivo di mantenere indenne la forma di governo.
A.CHIMENTI, Storia dei Referendum, Roma, Laterza, 1999, pag. 8.
56 Infatti, della proposta di Mortati, non riuscirono a passare al vaglio della II
Sottocommissione il referendum sospensivo ad iniziativa governativa ed il referendum propositivo ad iniziativa popolare. In particolare, relativamente a quest’ultimo nella II Sottocommissione, prevalsero le obiezioni mosse dal Presidente on. Terracini, il quale aveva sottolineato la difficoltà di far approvare per referendum un progetto di legge, poiché gli elettori avrebbero avuto difficoltà ad esprimersi su articoli dal contenuto troppo tecnico.
A.CHIMENTI, Storia dei Referendum, Roma, Laterza, 1999, pag. 8.
57 Sulle posizioni del PCI sul referendum, si legga G. Amato, I comunisti e il
referendum, in “Mondooperaio”, n.10, 1977, pp. 25-28.
58 Poco ci manca che Togliatti definisca il referendum come un mezzo per un colpo
di Stato!
È questo un motivo ricorrente della politica comunista, che porterà il PCI di Berlinguer, 30 anni dopo, ad adottare una tecnica dilatoria quando ormai il referendum è divenuto realtà. All’indomani del referendum sul Divorzio, lo stesso Berlinguer, avanza una serie di ipotesi di correttivi per far sì che il ricorso all’istituto referendario non diventi “ strumento plebiscitario in contrapposizione alla democrazia parlamentare e rappresentativa”.
A.CHIMENTI, Storia dei Referendum, Roma, Laterza, 1999, pag. 9
59 Condicio sine qua non è una frase latina che identifica la condizione senza la
quale non si può verificare un evento. La frase è generalmente usata per indicare un vincolo considerato irrinunciabile: ad esempio, "Condicio sine qua non perché io accetti la presidenza è che gli attuali candidati si ritirino".
Quali sono quindi i limiti dei quesiti da sottoporre al popolo?
Su questo punto, in sede d’Assemblea plenaria, insisterà anche Aldo Moro, il quale sosterrà che per assicurare pieno valore all’istituto occorrerà il più possibile ridurre la sua sfera d’applicazione , non soltanto sottraendo al giudizio del popolo alcune materie , ma limitando l’uso di particolari atti legislativi.
Per tale motivo arriviamo alla discussione su alcuni articoli:
Art. 72 il quale stabilisce che per poter chiedere un referendum abrogativo servono ben 500 mila firme di elettori ( o la richiesta di 7 consigli regionali, che nella stesura definitiva diventeranno 5 )per chiedere un referendum abrogativo. Segue l’elenco delle materie sottratte a referendum:
1. Leggi tributarie e di approvazione di bilanci; 2. Concessione di amnistia ed indulto;
3. Elettorali ( ma questa limitazione nel testo definitivo non venne inserita);
4. Autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali;
La discussione su questi argomenti mette in evidenza le difficoltà, e la confusione, in cui i costituenti si dibattevano per le conseguenze imprevedibili del referendum. Come quando, ad esempio, si discute se sia opportuno porre in limite temporale all’abrogazione di una legge (due anni dall’entrata in vigore) e, dopo un acceso dibattito si decide di no61.
Un altro esempio, può essere rappresentato dal limite dei referendum sulle leggi elettorali; quest’ultimo, infatti, non era originariamente previsto nell’art. 72 ma fu proposto con un emendamento da Maria Maddalena Rossi ed altri nove comunisti; Ruini, però, in qualità di Presidente della Commissione, vi si oppose con un intervento in cui affermerà:
“Non sono favorevole perché se c’è qualcosa in cui il popolo può manifestare la sua volontà è proprio il sistema elettorale”
60 Gli interventi di Togliatti ed Einaudi si possono leggere negli Atti dell’Assemblea
costituente, Resoconto della seduta della Commissione per la Costituzione del 29 gennaio 1947.
61 Oppure quando si esamina l’opportunità di sottrarre in modo esplicito al
referendum le leggi tributarie e di approvazione dei bilanci: “ E’ evidente, quale sarebbe il risultato di un referendum di questa specie; sarebbe come dire, chi non sarebbe d’accordo ad eliminare le tasse?” sostiene il liberale Aldo Bozzi.
L’emendamento tuttavia fu approvato, ma come ricorda lo stesso Ruini62, per una svista della segreteria della Costituente, le parole “e elettorali” non furono inserite nel testo finale636465.
Art. 73 introduce nuovi limiti sotto il profilo del sistema elettorale e del quorum di voti necessari per la validità del referendum. In tale articolo , dopo un taglio netto da parte dei costituenti , rimase in piedi solo la parte del testo che rinviava ad una legge successiva le modalità d’attuazione del referendum e quel meccanismo per cui un referendum è valido se vi ha partecipato la maggioranza, cioè la metà più uno degli aventi diritto66.
Il testo finale approvato dall’assemblea stipula :
il numero di 500 mila elettori o 5 consigli regionali per chiedere il referendum abrogativo;
la possibilità di abrogazione totale o parziale di una legge, o atto avente valore di legge , come i decreti legge o i decreti legislativi, ma non ad esempio , i regolamenti o le leggi costituzionali per le quali è previsto un apposito referendum con l’ Art 138 della Costituzione67;
L’iniziativa riservata solo al popolo;
62 G. Andreotti, intervista al “Messaggero”, a cura di M. Stanganelli, 15 gennaio
1990.
63 Va notato che, se non ci fosse stata questa svista, i referendum elettorali del 1991,
1993, 1995 e 1997 ed il referendum elettorale chiesto da Di Pietro, non sarebbero stati proponibili.
64 Su tale dibattito intervenne anche Andreotti, il quale, dichiarò: “Quando alla
Costituente votammo l’articolo sul referendum, tra le materie escluse c’erano anche le leggi elettorali. L’ indicazione poi scomparve nel testo finale. E scomparve in modo strano, perché durante la lettura finale, chiamando glia articoli modificati rispetto al testo inziale, questo non fu chiamato”.
65 Altra spiegazione è data da Fulco Lanchester, che delinea una responsabilità
personale: “In realtà il “giallo” ha un colpevole nella persone dello stesso Ruini, il quale, abbia forzato la mano dell’Assemblea”.
Ed è forse anche per questo che anche Gaetano Salvemini, parlava di “Costituzione Ruini”.
66 In base a questo i referendum su caccia e pesticidi del 3 giugno 1990, furono
invalidati benché vi avessero preso parte oltre 20 milioni di elettori (43,3 %), mentre risultò valido, con la partecipazione di quasi 29 milioni e mezzo di cittadini, il referendum del 9 giugno 1991 che la maggioranza dei partiti aveva provato a sabotare con un’attiva campagna astensionista, invitando i cittadini ad “andare al mare” piuttosto che a votare.
A.CHIMENTI, Storia dei Referendum, Roma, Laterza, 1999, pag. 16.
67 Accanto al referendum il nostro ordinamento prevede altri due istituti di
Democrazia Diretta: l’iniziativa popolare delle leggi (articolo 71) e la petizione popolare (articolo 50), attraverso la quale i cittadini possono rivolgersi alle Camere, per proporre provvedimenti legislativi o “esporre comuni necessità”.
Vengono escluse dall’istituto del referendum le leggi tributarie , di bilancio, di amnistia ed indulto, di ratifica ed autorizzazione dei trattati internazionali;
In conclusione furono stipulati tre tipi di referendum :
1. ABROGATIVO trattato nell’Art . 75 della Costituzione 2. COSTITUZIONALE trattato nell’ Art . 138 della Costituzione 3. MODIFICA TERRITORIALE trattato nell’Art . 132 della